行政管理体系改善的深化与价值抉择

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一、中国特色社会主义行政管理

体制改革理论30年的发展

30年来，围绕建设中国特色社会主义发展这个主题，我国进行了一系列行政管理体制改革。这些改革，是以中国特色社会主义理论为指导的。在公共行政管理体制改革问题上，邓小平、、等三届领导人做了一系列重要论述，为改革的进行提供了理论指导。

党的十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，从社会主义初级阶段基本国情出发，做出把党和国家工作中心转移到经济建设上来，实行改革开放的历史性决策，强调发展是硬道理，开辟了建设中国特色社会主义的道路。邓小平深刻论述了进行包括行政体制改革在内的政治体制改革的必要性和重要性。提出只有进行这方面的改革，才能使经济体制改革继续进行，解放生产力，推动现代化建设的发展。那么，如何进行行政改革管理体制改革呢?邓小平认为，要适应党和国家工作中心的转移，以经济建设为中心，转变政府行政管理模式，把政府不该管的也管不了的事交给“企业、事业、社会单位”去管，把本应该属于企业的权力还给企业。要正确处理党政关系，既要坚定不移坚持党的领导，又要防止以党代政，要坚持党政分开，充分保证国家政权组织充分发挥职能，并且逐步走向制度化。

要精简政府机构和人员，解决机构臃肿，人浮于事的问题。要推进干部人事制度改革，按照“四化”标准选拔干部，“关键是要健全干部选举、招考、任免、考核、弹幼、轮换制度，对各级领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务任期，以及离休、退休，要按照不同的情况，做出适当的明确的规定”，要废除领导干部职务终身制，事实上，正是在邓小平的倡导下，在我国开始废除了行政职务及其他领导职务的终身制。邓小平还提出要加强制度建设，建立行政监督机制，反对腐败现象。邓小平虽然没有专门系统论述行政管理体制改革问题，但他的有关思想却为改革开放及现代化建设形势下如何进行行政管理体制改革奠定了思想基础。

党的十三届四中全会后，以同志为核心的党的第三代中央领导集体，强调发展是党的执政兴国的第一要务，坚持物质文明、政治文明、精神文明协调发展，建立社会主义市场经济体制，确立了全面建设小康社会的奋斗目标。同志从正面系统论述了行政管理体制改革问题。他提出要适应经济发展和社会全面进步的要求，大力推进行政管理体制改革。其一要按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开;要建立健全宏观调控体系，合理划分中央与地方的职责权限。其二是要按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构。其三，按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限。其四，按照依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。其五，建立国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政干部队伍建设。总之，是要建立办事效率高、运转协调、行为规范的行政管理体制。

党的十六大以来，以同志为总书记的党中央领导集体在全面建设小康社会伟大实践中提出了科学发展观等重大战略思想，继续大力推进深化行政管理体制改革。中共中央政治局专门举行了两次政治局集体学习，研究行政管理体制改革问题。2005年12月20日，在十六届中共中央政治局第二十七次集体学习时强调，要积极稳妥推进行政体制改革，加快转变政府职能提高行政效率。2008年2月23日，在十七届中共中央政治局第四次集体学习时强调，要扎扎实实推进服务型政府建设。2008年2月27日。中国共产党第十七届中央委员会第二次会议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，在此基础上，形成了系统的行政管理体制改革的思想。其主要内容是在行政管理体制改革的指导思想上，提出建立中国特色社会主义行政管理体制，要以中国特色社会主义理论为指导。其次，阐明了深化行政管理体制改革的五条基本原则:坚持以人为本，执政为民;坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调;坚持解放思想，实事求是，与时俱进，既立足国情，又借鉴国外经验;坚持发挥中央和地方两个积极性;坚持积极稳妥，循序渐进。另外，论述了深化行政管理体制改革的总体目标，这就是“到2020年建立起比较稳妥的中国特色社会主义管理体制”，实现政府职能的根本转变;实现政府机构及人员编制向科学化、法制化的根本转变;实行行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明，便民高效的根本转变，最终目标是建立人民满意的政府。

可以看出，从邓小平、到等几届领导人，围绕着中国特色社会主义发展这个主题，在行政管理体制改革问题上既一脉相承又与时俱进。根据经济社会的不断发展，邓小平强调的重点是适应以经济建设为中心进行现代化建设的需要，正确处理党政关系，推进机构设置及人事制度改革。强调的重点是适应建立社会主义市场经济体制的需要，实现政府职能的转变。则近一步强调的重点是适应促进科学发展社会和谐的需要，建设服务型政府。这样，就把中国特色社会主义行政体制及其改革理论发展到了一个新阶段。这里还必须提及的是，ro大公共行政及公共管理理论工作者，也为改革理论的丰富和发展作出了重要贡献。

二、行政管理体制改革实践30年所取得的进展

改革开放30年，先后经历了六次较大的行政管理体制改革。这包括1982年、1988年、1993年、1998年、20()3年和2007年的行政管理体制改革。通过这六次政府机构改革，我国的公共行政管理体制改革取得了一系列重要进展。

1.推进政府职能转变。改革开放三十年，中国公共行政突出的标志就是政府职能转变取得了积极进展。通过逐渐政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，使政府从宏观微观都管、大事小事都抓转变到主要发挥经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能上来;从直接从事和干预经济活动转变到有效实施宏观调控、创造市场机制发挥作用的环境条件上来，从不计代价单纯追求经济的高速增长转变到促进经济质量与效益的有机结合，推动经济社会协调发展、人与自然和谐相处上来。政府开始重视发挥公共服务职能，注意推进公共服务体系的建设。与此相适应，推进了公共财政改革，逐步优化财政支出结构，提高公共消费品支出在政府支出中的比重，让群众切身体会到政府提供的公共产品和公共服务的好处。

2.推进行政机构改革。在1982年改革中，国务院组成部门开始减少。到2002年6月，全国各级党政群机关已精简行政编制1巧万名。在2加3年改革中，国务院组成部门变为28个。在2007年改革中。国务院组成部门又调整至27个，涉及调整变动的机构巧个，正部级机构减少了4个。此轮改革又称大部制改革，即是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，根据政府职能业务的共性和重合性合并一些部门，组成超级大部的政府组织体制，并通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率。

3.建立健全了公务员制度。根据改革开放和现代化建设发展的需要，对行政人事制度进行了比较系统的改革。1993年，正式建立了公务员制度。建立了比较严格的公务员录取机制，凡进人国家行政机关的工作人员都必须经过考试。于2叨6年1月1日起施行的《公务员法》，成为公务员队伍建设和管理走向法治化的重要标志。公务员的录取、使用、考核、奖惩、培训等方面的制度在逐步完善。这对于建设符合中国国情、同时又吸取国外有益做法的公务员制度，提高公务员队伍的工作素质和各级政府的工作效能，具有重要的意义。

4.推进依法行政。根据依法治国、建设社会主义法治国家的目标任务，加强了对各级行政管理机关依法行政的要求。上世纪90年代，中华人民共和国《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》相继制定并颁布施行，对监督国家行政机关依法行使职权，规范各级政府的行政行为，保障公民、法人的合法权利，发挥了重要作用。1999年11月和2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》，这两个规范性文件对于全面推进依法行政，建设法治政府，具有长远指导作用。2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施，对中国各级政府落实依法行政要求，推进行政审批制度改革，进一步发展市场经济，产生了促进作用。自《中华人民共和国行政许可法》和国务院批转的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》颁布实施以来，仅国务院清理取消的各部门行政审批事项就达18的项。行政审批制度改革还伴随着审批程序和方式的变革与创新，许多部门和地方都建立了行政审批中心，推行行政许可集中办理制度，通过一站式、窗口式办公、互联网上审批等形尤规范了行政审批程序，减少了行政审批环节，提高了行政审批工作的透明度和审批工作效率。2005年，国务院办公厅了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，明确提出了要建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

5.推进民主科学决策。推进决策的科学化、民主化是深化行政管理体制改革的一项重要任务。中国各级政府都在进行积极实践和探索，突出表现在开始建立公民参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。国务院和地方政府逐渐探索建立集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度、决策责任制度等。例如民用自来水、燃气和火车票涨价等事关群众利益的重大事项，逐渐开始实行社会听证制度。

6.推进行政执行改革。20(拓年3月5日，总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中明确提出，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式纳人国家治理范畴。2印7年3月5日，总理在十届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中提出，要规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。这就是要不断提高政府执行力，促进执行通畅。

7.加强行政监督。贯彻决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，逐步加强了行政监督。一是行政问责制取得了进展。在明确决策责任主体和责任界限的基础上，推行行政问责制、决策失误引咎辞职和处罚制度。20(j2年4月17日，香港特别行政区政府向立法会提出了高官问责的方案，并于同年7月1日实施。2(X]3年非典时期，中国政府罢免了包括一些省部级高官在内的有关官员，这是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。与此同时，中国从中央到地方开始加快推进问责制的制度化，推进了中国行政问责制建设。二是政务公开取得了相当进展。继1998年6月中央政府决定在农村普遍实行村务公开和民主管理制度，20(洲)年12月国务院办公厅了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，2005年3月又了《关于进一步推行政务公开的意见》，把政务公开的范围和程度提高到新的水平。

8.行政管理方式方法改革。主要包括两个方面:一是推进政府绩效评估。从上世纪90年代初开始，基于中国社会主义市场经济发展的影响，同时借鉴西方国家政府绩效管理的有益成果，我国一些地方政府和部门开展了政府绩效评估的理论和实践探索。国务院在《2005年工作要点》中指出，要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估方法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。从20(拓年开始，中国各级政府开始全面试行政府绩效评估。2(X拓年、2即年、2008年的《政府工作报告》以及2(X)6年9月4日在国务院召开的部署加快推进政府职能转变和管理创新工作的全国电视电话会议上，总理都提出要建立健全政府绩效评估制度。二是推动电子政务建设。实施政府上网工程建设、推进电子政务，是近年来各级政府管理方式变革的重要内容之一。截止目前，中央人民政府和大多数地方政府(省、地、县)拥有了门户网站。加大了电子政务建设的力度，电子政务总体框架初步形成。

可以看出，改革开放30年来，我国的行政管理体制改革方面取得了重要成绩。在行政理念、行政职能、机构设置、行政人事、行政过程、行政制度和行政方式方法等方面的改革都经历了一个不断深化的过程。

三、进一步深化行政管理体制的价值选择

从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但要看到，面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。在政府职能、部门职责、行政效率、机构设置、行政决策、行政执行、行政监督等方面仍旧存在一些问题，直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。所以，进一步深化行政管理体制改革势在必行。这就要求认真研究深化行政管理体制的价值选择问题，弄清改革的发展方向。行政价值是公共行政对公民的意义，是公共行政的应然状态。《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出:深化行政管理体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深人贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。这段论述，明确了新时期深化行政体制改革的指导思想，为研究深化行政管理体制的价值选择问题奠定了理论基础。

要坚持以人为本理念，建设服务型政府。以人为本，是中国共产党在新世纪提出的一个最重要执政理念。这一新理念为建设服务型政府提供了思想基础。坚持以人为本，就是要以中国最广大人民的根本利益为本。服务型政府就是指从政府的执政理念来看，是全心全意为公民服务的政府;从政府的主要职能来看是为公民提供公共服务和公共产品的政府。要强化责任理念，建设责任政府。在现代民主政治条件下，实现公共利益和公民权利是公共行政权力的责任。从一般意义上说，“公共行政责任是国家行政机关及其公务员在行政管理活动中对授权者、法律以及行政法规所承担的义务及其后果。”这主要包括工作责任、法律责任、政治责任和道德责任。

要重视秩序理念，建设法治政府。社会秩序，是表示社会有序状态或动态平衡的范畴。法治是社会秩序的基础。所谓法治政府就是依法治理社会及自身的政府，要求政府机关依法行政、政府行为法治化。法治政府的实质在于依法治理政府并依法治理社会。

要强化廉洁理念，建设廉洁政府。廉洁政府是与腐败政府相对而言的。腐败政府是指政府官员特别是领导层普遍地和频繁地利用公共权力牟取私利，由此导致政治治理的全面败坏。与此相反，廉洁政府是指政府官员普遍清正廉明，公共政策优良，惠民利民，法律实施公正无私，公共权力被用来服务于公众利益。

要强化效率理念，建设效能政府和节约政府。从一般意义上来说，效率是公共行政的永恒追求。行政效率从宏观上来看，指的是在既定的制度安排下公共行政促进社会发展的进程和速度的动态状况;从微观上来看，指的是共公共行政部门在为社会和公众服务的过程中所付出的人力、物力和财力等的合理度的高低。效率的实质，简单来说，就是投人与产出之比，也就是说，行政成本越低，公共效应越好，效率就高。节约型政府是这样的政府:以尽可能低的行政成本，为社会提供尽可能多的公共产品和公共服务，或者提供同样多的公共产品和公共服务，用尽可能低的行政成本。这也就是马克思所说的“廉价政府”。建立节约型政府，还涉及到提高行政绩效。建立节约型政府追求的不仅仅是降低行政成本，还要对行政绩效的提升进行综合考虑，成本与绩效兼顾，才能保证行政成本支出合理、高效，最终让公众满意。要努力做到节约行政开支，提高政府效能。

要强调公平理念，建设公平政府。行政公平就是政府在洛守机会平等理念的前提下，在分配、用人、社会保障、教育等社会基本领域实施与社会发展一致的公正准则，这些准则包括分配领域的按贡献分配和按基本需要分配相结合的准则、用人领域的德才兼备准则、社会保障和教育领域的公正补偿准则等。随着经济社会的不断发展，建设社会主义和谐社会的呼声也越来越高。需要推动经济社会全面、协调、可持续发展，缩小贫富差距，逐步实现共同富裕。建设公平政府，目前要着重推进基本公共服务均等化。这是指全体公民不分城乡、地区和阶层，在享有基本公共服务方面机会均等、结果大体相同，同时尊重社会成员的自由选择权，并以公共财政体系为保障的一项制度安排。

以人为本、责任、效率、公平、秩序、廉洁是公共行政追求的主要价值。要从这些价值理念出发，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府、节约政府和公平政府。要重视行政生态问题，从系统论的视角看待中国的行政管理体制改革。行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。行政体制改革一方面受政治体制改革的制约，同时又促进政治体制改革的发展。在我国目前的改革中，要逐步做到行政体制改革与政治体制、经济体制、文化体制及社会体制改革的配套。如果说公共行政改革的目标价值主要是效率与公平，那么，政治体制高端改革的目标价值则主要是民主和法治。民主行政和依法行政的推进必然提出政治体制高端改革的要求，这就是要加强社会主义民主和法制建设。要构建面向现代化的、既有中国特色又吸取国外政治文明精华的公共行政体制，不断推进社会主义政治文明建设。