新公共管理运动与中国行政管理革新
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自20世纪80年代以来,西方发达国家开始酝酿行政管理体制的变革,形成了所谓“新公共管理”运动。这场运动的浪潮,不仅波及西方发达国家,而且逐渐扩散开来,产生了世界性影响。尽管时至今日,“新公共管理”运动还只是限于提出一些富有创新意义的思想及解决传统体制问题的某些重要向度,新的统一的管理模式尚未完全确立,但已显示出若干优于传统行政管理体制的创新点:
(一)“新公共管理”运动的成功方面
1·以结果而不是以规则、程序的正确性来评估管理水平。韦伯式的官僚制为了保证行政的精确性与可靠性,特别强调固守规则、遵循程序的重要性,行政活动的结果相对于维持规则和程序而言似乎反而不重要了。换言之,本来仅具有手段价值的规则、程序在韦伯式的官僚制中反倒成了目的价值这种对于规则、程序的刻板追求,使韦伯式的官僚制组织日益陷入僵化,缺乏应变能力和弹性,管理人员的灵活性与创造性也被扼杀。“新公共管理”运动则强调行政结果即目的价值的优先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人员可不为僵化的规则、程序所束缚。“新公共管理”运动力图解除规制,增强管理人员的自主权,赋予他们以更大的自由裁量权。“新公共管理”运动的这些举措,使行政管理获得了空前的灵活性,提高了行政组织处理紧急情况、应对特殊问题的工作效率。
2·引入市场机制及相应的管理手段。传统的行政管理体制以公共部门与私营部门的绝对区分为前提,认为在政府管理的公共部门中,只宜于实行以权力为基础的从上到下的命令式的管理,而利用市场机制则是仅存在于私营部门的事情。排斥市场机制,导致了传统行政管理体制的追求预算最大化、官僚主义、腐败等问题。“新公共管理”运动为了解决这些问题,积极寻求将市场机制引入政府的行政管理的途径,并在公共管理中大量采用对应于市场机制的私营部门管理方法,如绩效评估、目标管理、项目管理、全面质量管理等等。引入市场机制及采用私营部门的一些管理方法,在公共部门的管理中形成了竞争的局面,预算最大化为效率最大化所取代,提高了行政管理的质量和效率,并有助于防止行政权力的腐败。
3·重塑政治与行政的关系。传统的行政管理体制以威尔逊、古德诺等人的政治-行政二分法作为理论基点之一,这对于解决所谓“政党分赃制”问题曾起过积极作用。但正如欧文·E·休斯所说:”要对政治与行政,或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的。”[1](46)政府的行政管理就其本质而言就是政治性的,政治与行政的二分法在很大程度上削弱了管理人员的政治责任。“新公共管理”运动从行政管理的现实状况出发,力图将政治与行政结合起来。在“新公共管理”运动的推动下,许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革,形成了一股“执行局自主化”的改革潮流,从而重新塑造了政治(政策)与行政(执行)之间的关系[2]。
4·职能限制与职能转向。基于韦伯式官僚制的政府的主要职能是管制,而且,官僚制的权力中心主义必然导致管制职能的无限扩张。政府管制职能的大规模扩张开始于20世纪20年代,表现为政府对社会生活包括市场的干预程度大大加深。无节制的管制扩张束缚了技术和商业的创新,导致了资源配置的无效率现象及政府规模的膨胀。“新公共管理”运动主张弱化政府的管制职能,将政府的职能严格限制在公共领域的确定范围之内,即政府的职能主要是提供纯粹的公共物品。对于在职能扩张过程中政府揽下的那些它“管不了”或“管不好”的事务,则应移交给非政府组织或非营利组织。职能的限制必然使得政府规模趋于缩小,因为承担已被移交给社会的职能的那些机构再也没有存在的必要了。这样,政府行政管理的开支也会下降,而管理效率则会相应提高。此外,“新公共管理”运动还重新定位政府的管理职能,由管制为主转向以服务为主。“新公共管理”运动把公众当作公共机构的“顾客”,以“顾客“的满意度作为公共服务的指标。这促使公共管理者不断提高管理工作的质量,也改善了政府形象。
5·由集权走向分权。传统行政管理体制以集权为中线。行政行为在多大程度上具有有效性,取决于支持这种行为的权力的大小[3]。官僚制体系的金字塔结构,导致了组织内部权力的高度集中和权力拜物教。从整个社会来看,则是公共权力完全被集中于政府组织,形成了政府部门对于公共权力的垄断。”新公共管理”理论认为政府不是行使公共权力的唯一主体,因而主张分权而反对集权。分权的要求既包括将一部分公共权力分给非政府组织或非营利组织,即与前述管理职能的部分移交相对应;也包括通过改变原来的金字塔式结构,建立扁平式的管理组织,来实现一部分权力的下移。“新公共管理”运动的分权使得管理组织具备更大的灵活性和适应性,能够更迅速地对社会的公共需求作出反应,也能够更好地调动基层管理人员的积极性和创造性。
(二)“新公共管理”运动存在的问题
尽管“新公共管理”运动的主张相对于传统行政管理体制来说已在多方面显示出其优越性,但由于其尚未发展成熟,故也存在着若干问题,引起了一些尖锐的批评。大体上,对“新公共管理”运动的批评意见主要集中在以下几个方面:
1·对市场化的过分崇拜。批评者认为“新公共管理”运动的市场化取向体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜,是一种新的“市场神话”[4]。实际上,市场机制自身也有其内在缺陷,这一点就连经济学家也不否认。过分崇拜市场机制就会忽略市场的缺陷,从而无视公共部门市场化过程中可能附带产生的一些错误,“如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。”[5]与此相联系,在公共部门中大量采用私营部门的管理手段也受到了非议。批评者认为公共部门与私营部门虽有相似性,但二者的差异却是本质的。由于公共管理在本质上不同于私营管理,故照搬私营部门的管理手段就很成问题。
2·“顾客至上”对公民主体的遮蔽。批评者认为,将公共服务的对象比作顾客,可能无法全面理解公民的角色,使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱[5]。公民不仅是公共服务的接受者,而且也是公共服务的参与者和监督者。“新公共管理”运动的“顾客至上”导向的初衷也许是为了改进公共服务质量,但“顾客”这一隐喻在客观上却造成了对公民主体地位的遮蔽,使公民被简单化为公共服务的被动接受者。
3·政治化的风险。针对“新公共管理”运动否定政治-行政二分法的观点,批评者指出,在传统的“二分法”思想的管理体制下,公共行政人员的积极性也许受到了压抑,但这一思想的解除,会诱发新的更多的问题:行政人员权力过分的扩张和不受节制,会增加腐败及政治黑幕发生的概率,公共行政人员的任命与管理漏洞增大;对政党的行为的约束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政机构“政治化”而危及国家意志的表达[6]。
此外,还有人批评“新公共管理”运动的分权导致了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;有人对重结果轻规则、轻程序的评估标准提出质疑,认为这样做有可能导致规则、程序的混乱;……等等。
二、我国行政管理改革的特殊关注
由于我国的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方发达国家产生了积极成果的“新公共管理”运动,不能在我国原样复制。然而,”新公共管理”运动仍不失为我国进行行政管理改革的一面镜子。我们可以借鉴“新公共管理”运动的成功方面,再结合本土的实际情况,进行富有创造性的探索。在立足于自身国情的基础上借鉴西方的“新公共管理”运动,思考现阶段我国行政管理改革的特殊维度,至少要关注以下事项:
(一)尽快完善相关法律制度,使行政管理改革在良好的法治环境中进行
有法可依,是国家秩序的基础,也是有序地进行行政管理改革的基础。法律制度不健全,没有一个比较稳定的法治环境,某些方面的行政管理改革就可能变成无规则的激进主义运动,甚至还可能引发国家失控、社会动荡。西方的“新公共管理”运动虽然也包含某些激进因素,但却未引起严重的国家失控和社会动荡局面,其主要原因之一在于西方发达国家有着坚实的法律制度基础,法治化的社会环境将激进变革的负面影响衰减到较低水平。我国的法制建设起步较晚,法治的总体水平低于西方发达国家,要由“人治”转变为“法治”,还要做大量的工作。为了保障我国行政管理改革的顺利进行,我们一定要高度重视社会的法制建设,为行政管理改革营造良好的法治环境。单就行政管理领域来说,我国在这一领域长期缺少从上而下的行政法规和个人负责制,这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。为了解决这个问题,我国行政管理改革面临着一个西方“新公共管理”运动无需特别考虑的重要任务,即:建立和完善各种行政法规,规范行政行为,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。从目前的情况看,至少要完善三个方面的行政法规:行政机关组织法、部门组织法和行政程序法[7]。只有建立和完善了各项行政法规,才能为依法行政提供权威性的依据。
(二)在提升政府的服务职能和适度分权的同时,强化必要的政府的管制职能
“行政管理的本质是维护公共利益、为公众提供良好的服务。”[8]行政管理职能从管制向服务的转变,正是反映了行政管理的本质要求。西方的“新公共管理”运动主张放松管制,将政府职能定位于服务,受到了公众的欢迎。我国政府的宗旨是为人民服务,当然更应当提升政府的服务职能。但是,由于我国尚处在由传统社会向现代社会的转型中,市场经济还没有完全建立,政府还担负着培育市场的艰巨任务,因此,政府的管制职能不能轻易放弃,特别是在维护市场秩序方面,政府更应当理直气壮地强化管制职能。只有当市场经济已经步入良性运行的轨道之后,才有条件考虑政府退出、弱化这方面管制职能的问题。
为了更好地实现服务,必须使集权式政府转变为分权式政府,因为分权比集权具有更大的灵活性和适应性,它能够使管理机构对公众的多样化的真实需求作出迅速、及时的反应。但鉴于我国转型期的特殊情况,与保留和强化政府的必要的管制职能相对应,我国的行政管理改革只能是适度分权,而不能一味否定集权的作用。有学者针对我国处于社会转型期因而容易出现失控的特殊情况,提出“集权主导下的分权应成为当前中国行政管理体制改革的理智选择。”[9]这种分权的思路较为切合我国的实际,值得参考。
(三)大力培育非政府组织或非营利组织,促进它们的发展和成熟,为一部分公共管理职能从政府剥离出来创造相应的社会条件
随着我国行政管理改革的深入进行,将有越来越多的公共管理职能从政府剥离出来。在西方发达国家,由于非政府组织或非营利组织的发展有过很长的历史,故承接政府剥离出来的公共管理职能一般不成问题。而我国非政府组织或非营利组织的发展相对滞后,在某种程度上影响到政府公共管理职能向社会转移的进程。因此,要通过制定相关的法律、法规和政策,采取有力措施,在社会上催生足够数量的非政府组织或非营利组织,并使得这些组织健康地发育、成长,具备承接公共管理职能的组织基础和内在能力。
我国的非政府组织或非营利组织,在承接了部分公共管理职能之后,还面临着如何正确行使这些职能的问题。因为在我国由计划体制向市场体制的转型过程中,经济理性的过度膨胀引起了某些方面道德观念的淡化。社会上的不道德现象、公权领域中的腐败行为,必然会对非政府组织或非营利组织产生影响。这可能导致所谓“非营利组织失灵”,即“非营利部门偏离奉仕于社会公益或公益的宗旨,片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。”[10]为了避免非营利组织或非政府组织失灵,使其能正确行使公共管理职能,必须在规范这些组织发展的法律、法规中对行使公共管理职能的范围、目的、方式等作出明确的规定,并建立非营利组织或非政府组织的道德控制机制。
(四)积极引入市场机制和私营部门的管理方法,同时又对其作出严格的限制,避免陷入市场崇拜的误区
市场机制和私营部门的管理方法,确实能够改进公共部门的管理,提高公共管理的效率,这已为西方“新公共管理”运动的实践所证明。因此,毫无疑问,我国的政府管理工作中也要积极引入市场机制和私营部门的管理方法。但与此同时,我们要注意两个问题:
第一,由于我国传统上属于情理社会而非法理社会,且权力制约问题至今仍然没有得到根本解决,再加上市场经济尚不成熟,故在公共管理中引入市场机制和私营部门的管理方法,就有可能导致在一些西方国家政府“企业化”过程中不曾有或很少有的现象,如:“利益最大化”与权力结合形成新的腐败、政府官员丧失伦理责任感、恶意竞争等等。因此,我国的行政管理改革,在引入市场机制和私营部门管理方法的同时,要根据我国的条件对其运用范围作出明确而严格的限制。在市场机制和私营部门管理方法不灵的公共管理活动中,或者在运用市场机制和私营部门管理方法可能造成更多、更严重问题的公共管理部门,就不能或暂缓引入市场机制和私营部门管理方法。
第二,即使在西方发达国家,“新公共管理”运动之引入市场机制和私营部门管理方法,也有导致所谓“市场崇拜”从而由市场缺陷引发一系列恶果的风险[5]。我国不久前才由计划经济向市场经济转型,故发生市场崇拜的可能性更大。因此,我国的行政管理改革,既要积极引入市场机制和私营部门的管理方法,又要清醒地认清市场的缺陷。在解决与“全能政府”相伴随的“政府失灵”的问题的同时,又避免陷入“市场崇拜”所忽视的“市场失灵”的误区。
(五)既以规则、制度的完善促进现代官僚制建设,又逐渐加大对行政管理的结果评价的权重韦伯式的法理型现代官僚制在西方发达国家因为已经趋于老化、僵化而受到“新公共管理”运动的冲击,但这种官僚制的理性化、科学化、职业化的特点,却有助于克服我国传统行政体制中长期存在的家长制作风、下级对上级的人身依附关系、领导干部的终身制、政治特权等封建主义残余影响[11]。而且,对于我国行政管理体制中普遍存在的规章制度合法性不足、管理行为轻视规则与规范、缺乏专业化分工及与此相适应的专业化人才等问题,也只有诉诸韦伯式的现代官僚制才能得到有之一,是建立和完善适应我国国情的现代官僚制而不能简单地模仿西方“新公共管理”运动对韦伯式官僚制的否定。
鉴于西方发达国家官僚制老化、僵化而引起的各种严重问题,我们在建立和完善现代官僚制的过程中,也应参考西方“新公共管理”运动克服官僚制弊端的改革举措,逐渐加大对行政管理的结果评价的权重。之所以要“逐渐加大”而不是象“新公共管理”运动那样一步到位,是因为我国的官僚制的规则基础相对薄弱。而在规则基础薄弱的情况下贸然转向结果评价,则有可能形成对制度的解构作用。只有在规则健全和管理人员的规则意识逐渐增强的条件下,激发管理灵活性的结果评价才不至于导致滥用自由裁量权的后果。
(六)既要继续解决政治-行政不分的老问题,又要提升行政管理人员的政治责任感,防止发生偏离政治目标的行政行为
西方“新公共管理”运动否定传统行政管理体制的政治-行政二分法,其改革致力于将政治与行政结合起来。而我国在公共行政领域长期遵循的是政府行政一元论,即政治与行政不分,因此,西方发达国家政治-行政二分的问题在我国并不存在。我国的政治-行政不分问题,集中表现为党政不分现象,即执政党的政治权力与政府的行政权力没有明确分离,执政党过多地介入政府的行政事务,形成所谓“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构[7]。尽管改革开放以来领导层十分重视解决这一问题,力图实现党政分开,但受现有制度制约,党政分开的实现程度仍然有限。因此,解决党政不分问题仍然是我国行政管理改革的重要课题。我们要从制度和法律入手,明确而严格地规定党和政府各自的权力范围和相应责任,切实保障党政分开的顺利进行。
在政治-行政二分的体制中,由于行政官员仅仅埋头于行政事务,故存在着淡化政治责任的内在趋势。西方的“新公共管理”运动之所以要否定政治-行政二分法,是因为政治与行政在管理实践中实际上不可能完全分离,所以要明确行政官员的政治责任。我国的行政管理改革,虽然不应当像西方的“新公共管理”运动那样否定政治-行政二分,在现时更需解决政治-行政不分的问题,但也要避免淡化行政官员政治责任的倾向。我国的政治制度要求行政官员承担一定的政治责任,忽视政治责任的行政行为有可能影响大局的稳定。因此,在从制度与法律层面推进党政分开的同时,必须提升行政管理人员的政治责任感,以防止发生与政治目标相背离的行政行为。
