行政管理体制改革推进政府职能转变探析
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一、转变政府职能的必然性与现实动因
马克思主义基本原理指出，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾是人类社会发展的基本矛盾。政府职能作为上层建筑的一部分，其变化发展蕴含于经济基础与上层建筑的矛盾发展过程中，不可能一劳永逸地得到解决，必须根据特定历史阶段生产力和生产关系的特点及人民的愿望等因素推进政府职能转变。“随着市场化改革的深入，中国民、私营经济的崛起，中等收入群体不断形成和扩大，劳动力市场的发育，各种市场交易、自由迁徙以及建立在此基础上的市场化组织和社会性组织规模的日益扩大，各个社会群体都一方面希望政府放弃对某些领域的人为限定和控制，另一方面又希望政府提供他们所迫切需要的公共服务。”
总书记在党的十七大报告中强调“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。这标志着在新的历史时期，深化行政管理体制改革，加快转变政府职能已经成为党和政府亟待解决的重大议题，其成效决定着整个改革大局的成败。
二、对我国政府职能转变的总体认识
我国行政管理体制改革，从1982年起在全国范围内已进行了5次，当前以“大部制”为突破口的第六次行政体制改革正在拉开序幕。学界普遍认为，20多年来我国政府职能转变在以下4个方面取得了较大进展：一是经济管理职能得到初步转变。我国已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置中的基础性作用日益明显；政企分开迈出较大步伐，政府部门对微观经济的干预减少；加强了对市场的规范和监管功能。二是行政审批制度改革取得进展。“入世”前后，我国大规模清理和减少行政审批项目，简化审批环节和内容，政府主要依靠行政审批进行管理的模式正在发生实质性的转变。三是政府机构调整基本到位。1998年和2003年的政府机构改革，加强了综合经济部门和执法监管部门，撤销了专业经济部门，中央政府组成部门减少，人员编制精简，各级地方政府也进行了相应的调整。四是公共服务改革取得了一定成效。按照市场化改革的要求，引入市场机制，开放公共服务和公共产品领域，降低行业准入门槛，如在教育、医疗、交通及城市公用事业等公共服务领域，允许和鼓励各种社会主体，如私营企业，以各种形式参与投资建设或经营。
2006年9月4日总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话，将我国行政体制改革存在的不足概括为“：政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多，政企不分的问题比较突出，一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动，甚至包办代替企业的招商引资和投资决策，经济管理方式方法亟待改变；一些政府部门权责脱节、有权无责，出了问题无人负责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高；一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全，公共服务比较薄弱。”对此，学者们也从不同的角度进行了概括，但主要还是集中在政府的“越位”“、缺位”与“错位”等“不到位”的问题上。
三、转变政府职能的总体目标
总理在2008年政府工作报告中再次强调，转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心问题。在转变政府职能的目标设定上，政府部门及理论界探讨较多的是“服务政府”“、责任政府”“、法治政府”，除此之外还有“廉洁政府”“、效能政府”“、有限政府”等提法，以下对此进行简要梳理。
1.建“设服务型政府”
21世纪初，国内逐渐有了关于“服务型政府”的实践和讨论。2003年11月，中国行政管理学会年会暨深化行政体制改革理论研讨会在四川成都召开。与会专家一致认为，建设服务型政府，既是建立社会主义市场经济体制的内在需求，又是中国共产党宗旨的体现，更是我国行政体制改革的必由之路，是政府转变职能的核心问题。2004年2月21日，总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，第一次明确提出要“努力建设服务型政府”。2005年召开全国人大十届三次会议时“，建设服务型政府”的理念正式写进了政府工作报告。党的十七大报告中再次明确提出“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。国家行政学院刘熙瑞教授早在2002年就较为精辟地指出“：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过民主程序组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”
对于服务型政府的主要职能，高尚全教授认为：“一个服务是要为市场主体、为企业、为老百姓提供公平竞争的环境，这是政府提供的公共产品。另外，政府要通过再分配的手段，来实现社会公平。另一个服务是要为人民的生存发展创造条件，包括物质文明和精神文明。比如教育、医疗、卫生各方面的条件，促进人的全面发展，按照以人为本的要求来加强和谐社会的建设。”
关于公共服务运行体系，国家行政学院副院长唐铁汉指出“：公共服务虽然是政府的职能，但公共服务的运行又不只是政府的行为，它涉及方方面面，需要调动全社会的力量和发挥政府部门、社会组织的作用，形成一个以政府为主导、政府部门和非政府组织相协调、社会各方面力量积极支持的公共服务运行机制。强化政府公共服务职能，要建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入，建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系。”
2.建“设法治政府”
法治政府建设受到了中央的高度重视，在实践中已取得了一定成效。2004年6月28日国务院召开“全国依法行政工作”电视电话会议，总理在会议上强调，要充分认识推进依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性。他指出，建设法治政府，是适应改革开放新形势、完善社会主义市场经济体制的迫切需要，发展社会主义市场经济需要有完备的法制来保障；是加强政府自身建设、提高行政管理水平的根本途径；是落实依法治国方略、推进社会主义民主法制建设的重要内容。2008年3月5日，总理在政府工作报告中明确指出坚持依法行政是一条宝贵经验，要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，加强政府立法，规范行政执法，完善行政监督，建设法治政府，不断提高依法行政能力。
对于建设法治政府的必要性与必然性，中国行政管理学会会长郭济指出，随着法制建设在中国的蓬勃发展，特别是依法治国方略的确立和写入宪法，必然要求国家行政管理实行依法行政、建设法治政府。他还提出了对依法行政的未来展望：依法行政需要理论研究的指导和支撑，需要深入探讨依法行政和法治政府的内涵、实现依法行政的体制和机制保障、依法行政与依法治国的关系、依法行政与市场经济的关系、行政权与司法权的关系、公共权力与公民权利的关系等基本理论问题，逐步形成符合中国实际的依法行政理论框架。国务院法制办公室主任曹康泰对法治政府的基本标志进行了探讨。他指出法治政府的基本标志主要体现在4个方面：体制方面，政府职能转变基本到位，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。法制方面，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规、规章明确具体、科学规范、切合实际并得到全面、正确实施；人民群众的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。机制方面，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。观念方面，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和意识明显提高，对法律信仰和忠诚，全社会尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。
3.建“设责任政府”
人类历史发展中一个相当长的时期内，存在着一个无责任政府时期。随着民主政治的发展，欧美国家的有关学者开始对这一问题进行探讨。在我国，较早研究责任政府的专著是王成栋的《政府责任论》和张贤明的《论政治责任———民主理论的一个视角》。此后，由于2003年SARS危机及一系列突发公共事件，理论界对于责任政府的探讨开始增多。这一时期，比较具有代表性的著作是蒋劲松的《责任政府新论》及周亚越的《行政问责制研究》。与此同时，各级政府也进行了相应的行政体制改革，行政问责制、绩效评估制等具体机制纷纷开始建立与完善，中国进入了责任政府建设的时代。
对于责任政府的理念，国家行政学院李军鹏指出：民主政府必然是责任政府，政府只有真正履行其责任时才是合法的。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，意味着强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法监督，等等。
国家行政学院陈福今教授曾精辟地概括了一个责任政府所应具备的4个基本特征：首先，在人民与政府的关系上，应当实现从政府权力本位向责任本位的转变、公民义务本位向权利本位的转变。其次，社会主义市场经济体制下的政府是一种有限权力政府，凡是市场和社会可以自行调节与自我管理的，政府不必越俎代庖。再次，在法治理念上，应当实现从法律仅仅治民、治事向法律首先治官、治权的转变。最后，在责任制度上，应当实现从强调公民责任向同时强调公民责任和政府责任转变。
4.建“设廉洁勤政“”、务实高效”的“有限政府”
建设一个廉洁勤政、务实高效的政府是经济社会健康发展的基本前提。学界对于建设“廉洁政府”与“务实高效政府”并没有太多争论，只是在如何建设这个问题上存在一些不同看法。至“于有限政府”则存在着较多的争论。有限政府理论首先被看作是一种自由主义的政府观，因而关于有限政府的争论实质是一场围绕自由主义的论战。自由主义自20世纪90年代在中国登场之后，批评者与支持者之间展开了激烈的争论。吉林大学行政学院韩冬雪著文指出，强调个人权利至高无上、严格限制国家活动范围的自由主义国家观念，是与西方社会特定历史阶段相适应的，这种思想主张不仅与我国的文化传统相异质，而且与我们的马克思主义信仰相悖，更会影响到整个中华民族的前途与命运。武汉大学政治与公共管理学院教授施雪华在《政府权能理论》一书中，专节讨论了“政府权力的限制”问题，主张政府的权力必须限定在某个界限内，即以不损害个人与社会的权力和利益为原则。
四、深化行政管理体制改革的具体路径
近年来，按照中央的有关要求，各级政府在实践中探索符合自身特点的改革措施，取得了一定的成效。在改革的具体路径上，政府部门及学术界主要形成如下一些思路。
1.在总体思路上，要处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。
一是做到政企分开、政资分开。要调整和转变宏观调控部门与市场监管部门的职能。将国家发展战略部门、财政部门、中央银行等定位于国家宏观经济调控部门。属于地方在本区域内的局部性经济调节则由省级政府经济调节部门在中央宏观调控政策的框架内进行。二是做到政社分开。改革和完善社会管理体制，要进一步提高政府依法管理社会的能力，管好应由政府管理的社会事务。要充分发挥各类行业协会和其他社会组织的社会调节与公共服务作用。三是做到政事分开。政府集中力量行使纯公共产品的供给职能，准公共产品要组织好多元化供给的渠道，退出竞争性产品的经营活动。
2.树立正确的施政理念，做到“以人为本”“、执政为民”。
施政理念问题是政府及其工作人员在履行职能时面临的首要问题。有什么样的权力观、政绩观，就会有什么样的行政管理方式和行为模式。深化行政管理体制改革的目的，就是要建设人民满意的政府。为此，就要树立“以人为本“”、执政为民”的理念。当前，有些干部对以人为本的内涵及其实质理解还不够准确，在履行职能时难免出现一些失误。因此，转变政府职能，就要首先在观念上树立正确的权力观和符合科学发展观要求的政绩观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要从理念上并在实践中解决好这个问题，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
3.理顺中央与地方关系，合理配置中央和地方的职权，充分调动两个积极性。
学者们普遍认为，我国中央、省级政府的主要功能在于决策和宏观调控，在管理上具有宏观性、调控性和间接性的特点，同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求；省以下地方政府直接面对社会、企事业单位和为公众提供公共服务。因此，要合理划分中央与地方的事权、财权，明确职责分工。一方面，权力下放的前提条件就是必须强化中央的统一领导。另一方面，扩大地方自主权并非只是扩大地方政府的权力，而是应该包括扩大基层人民群众的民主权利和地方各级人民代表大会的权力，在此基础上，扩大地方政府的行政管理权限。
4.建立问责制度，加强政府绩效评估，提升政府效能。
学界普遍认为要加快建立以行政首长问责制为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，做到有责必问，有错必纠。不仅要加强政府行政系统内部上级对下级的督察，发挥审计与监察部门的作用，同时也要接受来自政府外部的制衡，特别是人民代表大会的制衡。绩效评估是实行行政问责制的前提和基础，是引导政府及其工作人员尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。有了绩效评估的科学结果，行政问责才有可靠依据。学者们认为，要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，从制度层面保障政府工作效能的提升。
5.加快电子政务建设，推行政务公开，提升公共服务质量。
政府信息化是推行政务公开的重要手段，也是现代社会政府提供公共服务的途径之一。政府部门采取信息化办公，不仅提高了工作效率，还提升了服务质量。学者们认为，推进电子政务建设首先要更加注重社会管理和公共服务，强调电子政务的应用；其次要深入开展政务信息资源开发利用，进一步推进各级政府部门间已有应用系统的“互联、互通和信息共享”；最后要加强对电子政务的规划和指导工作，为电子政务建设选好“突破口”。有学者指出，要把政务公开作为各级政府施政的一项基本制度。要逐步扩大政务公开的范围和层次，完善政务公开工作机制。
6.进一步深化行政审批制度改革，实现管理方式更多地转向宏观管理。
市场经济条件下，政府职责之一是宏观调控，然而在现实生活中，政府“越位”的现象还时有存在。特别是不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。学者们指出，要深入贯彻行政许可法，进一步减少和规范行政审批事项。加快审批制度的改革，一要搞好行政审批项目的审核和处理工作，缩减政府审批事项和审批范围；二要缩短审批环节和审批周期；三要公开审批标准，规范审批程序；四要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督。
五、新近研究动态
1.全国性的专题研讨会
2005年底，全国行政学院系统“学习贯彻五中全会精神，深化行政管理体制改革”理论研讨会在国家行政学院举行。与会专家一致认为“，十一五”期间要以“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，继续推进政府职能转变，创新行政管理体制，完善政府运行机制，提高科学行政、民主行政和依法行政的能力，努力建设法治政府和服务型政府，使政府真正转变为优质公共产品的提供者、良好经济社会环境的创造者、广大人民群众利益的维护者。2006年8月“，落实科学发展观，推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会年会在广东佛山召开。与会专家强调在以人为本、全面协调可持续发展的总体要求下，必须高度重视行政体制改革的重要性。要用科学发展观指导行政管理体制改革，正确的发展观是高效管理的保证，现代公共管理必须坚持以人为本，注重全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。
2.其他学者的新近研究成果
中国行政管理学会副会长高小平撰文从科学发展观的角度对转变政府职能进行了探讨。他认为，按照科学发展观的要求转变政府职能，是实现政府创新和加快行政管理体制改革的最佳路径选择；转变政府职能是一个逐步深入的过程；从2003年党的十六届三中全会开始，转变政府职能进入了全面创新阶段；经过“非典”之后，确立了全面、协调、可持续发展的理念，在科学发展观的指导下，我们对政府职能转变的认识又有了新的飞跃，基点就是着眼于行政管理制度的全面创新《。人民日报》社记者杜飞进从构建和谐社会的角度探讨了政府职能转变问题[12]。他认为，积极转变政府职能是构建社会主义和谐社会的题中应有之义；而社会主义和谐社会的构建，又在一定程度上取决于政府职能的转变，取决于政府自身建设和管理创新的推进。因此，转变政府职能要坚持以人为本，树立正确的权力观、政绩观；其次要着眼于全面协调可持续发展，准确定位政府职能；再次是要坚持科学民主决策和依法行政，提高政府执行力和公信力；最后是要坚持选好人、用好人，不断提高干部队伍的素质和水平。
2008年3月15日，十一届全国人大一次会议审议并通过了《国务院机构改革方案》，酝酿已久的第六次行政管理体制改革正式启动。这次改革的一个鲜明特点是以“大部制”为突破口，探索部门职能的有机统一。国内不少学者对此进行了研讨，但目前为止系统化的研究还不多见。中国社科院政治学研究所副所长房宁认为，中国经济社会的发展和结构变化的客观要求表现在行政体制上，就是把部门进行综合，功能进行转化，这是中国实行“大部门制”的原因所在。国家行政学院的汪玉凯教授则指出“大部制”改革面临的一些挑战：一是权力的约束与监督问题；二是党政权力对接问题；三是改革的策略和方法选择问题。他强调“大部制”改革将是一个循序渐进的过程，必须坚持充分论证、立足长远的原则逐步推进。
