行政管理改革面对的冲突与挑战

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一、面对强大的改革压力和并不宽松的外部环境,如何规划和推进改革

十六大以来,党中央国务院非常重视行政管理体制改革,党的十六大和党的十六届三中、四中、五中、六中全会都明确提出了推进行政管理体制改革的重大任务。《十一五规划建议》更是把加快推进行政管理体制改革作为全面深化改革和提高对外开放水平的关键。行政管理体制改革责任重大,要通过进一步化改革,消除影响科学发展观的贯彻落实、制约经济社会协调发展的体制机制障碍。

这是一项繁重而艰巨的任务。除改革面临的强大压力外,改革面临的外部环境也不宽松。当前,社会各方面对加快推进行政管理体制改革的呼声非常强烈,但不同方面对改革的需求不尽一致。有的希望得到更大的自主权,主张政府管得越少越好;有的则主张把政府改造成市场经济的“守夜人”;有的提出的改革方案往往局限于理念与理念的推导;有的囿于部门利益,对改革难以保持一种客观公允的态度。综合不同方面对改革的意见,有两个方面的倾向需要我们特别予以关注:一是把经济社会发展过程中必然出现的一些问题都归结为行政管理体制问题,都归结为政府改革的不到位;二是对于一些需要在改革不同阶段解决的问题,寄希望于在一个时期、通过一次改革来解决。在强大的改革压力和并不宽松的改革环境下,理性地对待改革,准确地分析改革的时机、所具备的条件以及通过改革能够解决的问题,科学合理地引领、掌控改革就显得尤为重要。有三个方面应把握好:

第一,尽可能谋求对一些关键问题的共识。对于加快推进行政管理体制改革,大家认识比较一致。但对于行政管理体制改革的一些关键性问题,比如什么是行政管理体制改革、如何看待以往改革的经验教训、行政管理体制改革的方向和主要内容以及如何评价改革是否取得了成效等,还需要进一步形成共识。

第二,加强行政管理体制改革的战略研究,通盘规划改革。这是由当前行政管理体制改革的特点及其所肩负的历史任务所决定的。改革既要解决当前迫切需要解决的矛盾与问题,为贯彻落实科学发展观提供体制机制保障;又要为今后的改革,为建立中国特色社会主义行政管理体制打基础、创造条件,为全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化的全局服好务;既有近期任务,又有长远目标,既有需要重点解决的问题,还有宏观的规划和设计。这就要求必须加强对改革的战略研究,总结经验、把握重点、立足当前、着眼长远,对如何进一步推进改革进行通盘考虑,尤其要关注各项改革措施的成熟条件和出台的时机。

第三,明确改革的有限目标,合理安排、有序满足各方面的需求。任何一项改革都要受到现实可行性的制约,行政管理体制改革也不例外。当前和今后一段时间,改革所能达成的目标是有限的,不能指望通过一次改革解决所有的问题,满足所有的需求。政府改革会更多地向满足老百姓的需求方面倾斜,但限于政府财力以及方方面面条件的制约,也不可能在短期内使老百姓关注的所有问题都得到解决。这就需要把握好处理问题的原则,合理安排、有序满足各方面的需求。尤其是对于改革动作不大、难度不高,但又确实能够给企业、基层和社会公众带来实惠的一些领域的改革,要优先考虑。

二、面对改革与发展的双重任务与双重制约,政府如何有效地发挥作用

全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化,关键在于发展,而且必须是科学发展,是又好又快发展,是经济社会全面协调可持续发展。这就需要通过改革消除制约经济社会发展的体制性障碍。改革与发展的双重任务与双重制约,对行政管理体制改革的影响最集中地体现于如何把握政府的作用。

政府作用问题的实质是:政府是积极地、更多地还是消极地、更少地介入经济社会生活;政府如何调整与市场、企业和社会的关系。从历史上来看,对政府作用的把握从来就不是一成不变的。伴随着从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型,我国政府在经济社会发展中的作用也发生了重要的变化。从全能的、无所不包的政府转向了有所为、有所不为的政府,政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系也不断调整,随之而来的政府职能、政府机构的设置和人员的配置也发生了变化。改革逐步削减着政府的权力,市场配置资源的作用在逐步增强。

改革与发展的双重任务和双重制约,决定着在进一步深化改革中对究竟建设一个什么样的政府这一问题的判断。我们既要坚持市场化改革,又要发挥宏观调控的有效作用;既要发展经济,又要避免经济社会发展的不平衡;既要调动社会各方面的积极性、创造性,又要保持政府对经济社会发展的强有力的领导。尽管从长远看,从适应完善社会主义市场经济体制的要求看,政府应逐步转变职能,减少对经济的管理,更多地强调由市场来配置资源;但在当前形势下,政府管理必须首先满足国家大规模建设与发展任务的需要,还不能完全按照完善社会主义市场经济体制的目标框架来行使管理,必须考虑如何适度强化政府的作用,以保证政府能够更有效地引领经济社会的协调发展。所以,政府改革首先要考虑的是如何建设一个强有力的政府。改革与发展的双重任务和双重制约也使政府在一些具体领域发挥作用面临一些“两难选择”,当前比较突出的主要有这样几个方面:

第一,如何处理宏观调控与市场配置资源的关系。贯彻落实科学发展观,实现经济社会的协调发展,政府对经济的宏观管理非常重要。但政府要正确地发挥作用,其前提是要处理好宏观调控与市场配置资源的关系。目前各方面反映比较强烈的政府管得太多、太细,对经济干预过多,其根本原因在于我们在加强政府对经济宏观管理的同时,没有解决好如何正确发挥市场配置资源作用的问题。处理好这一关系,就要从我国当前所处的发展阶段、所选择的发展道路以及经济社会协调发展的根本任务出发,清晰界定政府发挥作用的边界,并采取切实有力的措施,强化对政府权力的监督和约束。

第二,如何避免政府在推动经济发展中的“双刃剑”角色。一方面,解决当前制约发展的一些突出问题,比如经济结构、产业结构、区域结构等问题,如果没有政府的推动,单靠市场调节,结构性矛盾不可能在短期内克服。另一方面,政府在经济发展中的作用是一个“双刃剑”的角色,既在一定程度上推动了经济发展和市场发育,同时又为市场的进一步发展和成熟设置了障碍。这一点在近两年地方政府竞争式的经济发展中得到了充分的反映。

第三,如何看待政府职能的转变。一方面,适应建立完善社会主义市场经济体制的需要,政府必须进一步转变职能;另一方面,由于受到多种客观因素的制约,政府职能转变是一个渐进的过程,不可能按照某种主观设计一步到位,而且随着经济社会形势的变化,政府职能的重点本身也需要不断地进行重新定位。在完善的社会主义市场经济体制没有建立之前,原有的部分政府职能在一定时期内有必要继续发挥作用,不可能也不应该提前“消亡”,政府职能不能“超前”转变。

在政府职能转变问题上,还有一个问题需要引起注意,即:更高层次的否定之否定,会被人们认为是倒退。当前,适应发展与建设任务的需要,政府的有些职能可能需要继续保留,有的甚至还需要进一步强化。但问题在于,一旦强化某些职能,可能会在一部分人中产生误解,认为是又恢复到计划经济那一套,走计划经济的老路。比如对经济发展一些方面的管理职能,长远看应该由市场来配置,但在现阶段,还必须由政府来组织。这些都是我们在向完善的社会主义市场经济体制过渡过程中,面对大规模的经济建设任务和经济社会发展中的各种问题,不得不作出的选择。虽不是最理想的,但却具有一定的现实合理性。

三、面对加强宏观调控与调动各方面积极性的矛盾,如何妥善划分中央政府与地方政府的职权关系

妥善协调中央政府与地方政府的关系,既是当前我国经济社会协调发展需要重点解决的问题,也是进一步深化行政体制改革应当予以重点关注的问题。当前,在中央与地方的关系方面存在着不协调的问题,突出表现为集中与分散的矛盾。一方面,贯彻落实科学发展观、实现经济社会协调发展需要解决,如加快社会主义市场经济体制进程,形成全国统一的市场;促进城乡区域协调发展;防止社会发展出现严重的不平衡和不平等,从而维护社会的基本均衡,以调节社会矛盾等一系列的关键问题,这些都需要加强中央的权威和调控能力。另一方面,还需要调动方方面面的积极性,特别是各级政府的积极性,这意味着中央要给地方政府更多的经济发展自由,给地方放权。这一矛盾如果处置不当,可能会引发中央统一的宏观调控政策与地方利益的冲突,要么是中央的宏观调控失效,要么就会挫伤地方政府的积极性,不管出现哪种情况,都会影响我国改革与发展的进程。解决这一矛盾的关键是要妥善划分中央政府与地方政府的职权关系。当前,有两个方面的突出问题需要重点考虑:

一是宏观调控的权限问题。从近两年中央宏观调控的效果来看,中央的一些非常有针对性的宏观调控政策在地方并没有得到有效的执行。地方政府有强烈的推动地方经济发展的冲动,政府直接干预市场运行,在市场准入方面设置“行政性壁垒”,实行地方保护主义,既阻碍了市场经济体制的完善,也削弱了宏观调控的有效性。

从推动经济社会协调发展的要求出发,宏观调控权应当牢牢掌握在中央政府手中。地方政府,特别是省以下基层政府不宜再强调宏观调控,应当主要为地方经济的发展提供服务,并重点抓好社会管理和公共服务。在宏观调控方面,容易引起争议的是垂直管理体制问题,主要集中在市场监管和资源环境等领域,从各方面的经验看,有些领域的监管和调控应当牢牢掌握在中央政府手中,由中央政府直接行政,不宜实行分级管理。处理好这一问题,最关键的还在于权力与责任的匹配。把责任交给哪一级就必须给其相应的权力。比如有些事情中央垂直管理,省一级就不应再承担责任;如果省以下垂直管理,市县乡就不应再承担责任。反过来,如果让某一级政府承担责任,就必须给其相应的权力。

二是中央与地方财权的分配问题。在财权如何分配的问题上,目前中央与地方的认识差异性较大,这是由目前财权分配的现状造成的。1994年分税制改革以来,中央政府的财政收入比例不断增加,地方政府的财政收入比例则不断减少,而且越往基层财政收入越少,加之目前的公共财政制度和转移支付制度不完善,在很大程度上导致了基层政权运转的困难,也引发了地方政府对中央财政的不满。更为严重的是,由于财政收入的不足,地方政府不得不依靠税外收费来弥补,在很大程度上也导致了行政权力的滥用。

中央政府需要足够的财力,以支持大规模的经济建设以及经济社会协调发展的重要任务,同时也要保证地方政府有财力能够更好地履行社会管理和公共服务职能。处理好这一矛盾,需要重点研究这样几个方面的问题:一是事权要划分清楚,并要与财权统一;二是要对税制进行调整;三是要进一步规范和完善转移支付制度。

关于中央与地方的关系问题,既是世界上不同社会制度、不同发展类型的国家都会面对的问题,也是我国在不同的发展时期和不同阶段都要面对和解决的问题。只不过考虑到当前的经济社会发展形势,这一矛盾和冲突在当前和今后一个时期可能会更为集中、更加突出。处理好这一关系,要根据不同时期经济社会发展的需要,审时度势,刚柔兼济。当前,最为关键的是要把思想认识和工作方式真正转移到贯彻落实科学发展观的要求上来,坚决克服有令不行、有禁不止的现象。

四、面对全面快速增长的公共服务需求,如何在加快公共服务部门自身改革的同时,确保政府提供高质量的公共产品

当前和今后一个时期,公共需求的全面快速增长同公共产品供给严重不足之间的矛盾会日益凸显,并可能成为制约经济社会协调发展、妨碍社会和谐的重要因素。公共需求得不到有效的满足,我国就摆脱不了社会发展严重滞后于经济发展的局面,经济社会发展失衡还会进一步加剧。解决这一矛盾,关键有以下几点:

第一,明确政府在公共服务领域的责任。公共需求的满足,需要通过与政府相关的公共服务部门,运用公共资源提供公共产品和公共服务来实现,在这一过程中,政府的作用至关重要。即使在发达的市场经济国家,政府在公共产品的提供保障方面也发挥着重要的作用。从我国目前发展的程度来看,在未来相当一段时期内,政府恐怕还会是公共产品的主要提供者。所以,不断扩大和强化政府的公共服务职能,使政府把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品的供给上来,确保政府在协调社会利益、化解社会矛盾、提高就业、公共医疗、义务教育和社会保障等公共产品的供给中发挥保障作用,切实解决经济社会发展长期存在的“一条腿长、一条腿短”的问题,就成为进一步深化行政管理体制改革尤为重要的任务。

第二,不断创新公共服务机制。政府提供公共产品和公共服务的方式主要有三种,即:政府直接提供公共产品;政府以购买服务的方式提供公共产品;政府提供基本的规则和秩序来保障公共产品的供给。当前要解决的最为突出的问题是:既要加快建立社会主义公共服务体系,丰富和完善公共产品和公共服务的多种供给方式,确保公共产品的供给;更要充分发挥公益性事业单位的重要作用。公益性事业单位历来是政府向社会提供公共服务的重要部门,但由于存在着公益目标不明确、管理方式与运行机制不完善等问题,使其难以适应全面快速增长的公共服务需求的需要,也制约着公共产品供给的提高。所以,分类推进事业单位改革,明确事业单位的公益性目标,更好地发挥公益性事业单位在提供公共产品方面的主力军作用,是下一步深化改革需要重点研究解决的问题。同时还要研究政府与事业单位的关系以及财政支出与各项事业发展的规模和结构调整等问题。

第三,注意避免两种倾向。一是改革导致公共服务水平的降低。改革是为了向社会提供更好、更优质的公共产品,而不能够损伤甚至降低原有公共产品的供给。由于目前公共服务部门的从业人员成为被改革的对象,涉及到利益调整和利益关系的变化,有可能从提供公共服务的主力军变成为妨碍公共服务水平和质量提高的“阻力军”。二是过度市场化。市场机制的引入,会在一定程度上改进目前公共服务部门的管理方式和运行机制,但为了不影响或削弱公共产品的供给,必须要考虑引入市场机制到什么程度,在什么范围内引进,选择什么样的方式引进。所以,公共服务领域的各项改革措施必须慎重操作,稳步推进。

五、面对庞大的就业压力和各方面的需求,如何控制人员编制规模的膨胀趋势

政府人员规模问题是行政管理体制改革的一个重要问题。目前有的观点认为我国一直没有走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈,政府人员规模过大、财政不堪重负,导致行政效率低下、行政成本过高;也有的观点认为当前中国政府人员规模并不大,某些领域还需要加强。

政府人员规模是一个变量,必须结合国情、经济社会发展状况、财政收入状况以及政府职能的变化等多种因素来综合考虑。在政府人员规模的控制方面,进一步深化改革会面临着三个不可避免的矛盾:第一,人员编制规模的膨胀趋势与坚持精简原则之间的矛盾。据统计,“十一五”期间,每年劳动力供求缺口仍在1300-1400万人左右。新的就业矛盾也逐步凸显,特别是普通高校毕业生和复转军人等需要政策性安置的人员。促进就业是政府一项重要的公共服务职能,政府有责任提供更多的就业岗位,缓解就业压力,可见,人员编制规模面临着不可阻挡的膨胀趋势。但是,政府又要保持一个适度的人员规模,不可能无限制地增加。所以,政府在缓解就业压力、解决就业问题的同时,还必须控制人员规模总量,使政府人员规模不至于过大。这是一个“两难选择”,而且在短期内恐怕难以得到有效解决。受经济发展水平和政府财力等多方面因素的制约,在相当一个时期内,精简仍会是必须坚持的一个首要原则。

第二,控制人员编制规模与满足经济社会发展和政府履行职能需要之间的矛盾。推动经济社会的协调可持续发展,构建社会主义和谐社会,需要政府发挥重要作用,要求政府的规模与之肩负的工作任务相适应。需要适度扩大政府规模,满足需要,特别是一些需要重点加强的领域,像社会管理和公共服务。既要满足需要,又要控制规模,这也是一个“两难选择”。解决这一矛盾,必须加强管理创新,从结构调整以及动态管理上多创造一些有效的管理办法。

第三,人浮于事与人手不足的矛盾。一方面,尽管经过多次改革,很多部门的人员作了大量的精简,但人浮于事的问题仍然存在。另一方面,真正办事的时候又捉襟见肘,人手不足。有些事情没有得力的人员和足够的力量来办,不得不通过加班加点和借调人员来解决。产生这一问题的主要原因在于我们公务员队伍的管理水平不高,对如何做到工作能力与工作岗位相匹配并充分调动积极性还缺乏有效的办法,公务员队伍出口不畅,不适应工作的人进来了却出不去。这一矛盾也给人员编制规模的控制增加了难度。

以上五个方面的问题是我们在进一步深化改革时应当重点考虑解决的问题。另外,从经济社会协调发展的大局来看,还有一些问题应当在进一步深化改革中予以关注。如,社会主义新农村建设对乡镇机构改革的要求、城乡区域协调发展给政府管理带来的挑战等,这些问题处理不好,会加剧经济社会发展不协调的矛盾,影响科学发展观的贯彻落实。