区域经济发展行政管理创新思路

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一、亳州县域经济发展的现状

(一)毫州市的基本情况

亳州市是安徽省现存16个地级市中最年轻的一个，位于皖西北边陲、黄淮平原南端，是皖北重要的经济中心城市之一。2000年5月经国务院批准设立省辖市，辖涡阳、蒙城、利辛和谯城三县一区。亳州市拥有丰富的资源，包括果蔬、烤娴、畜禽、蚕桑等，同时也具有自身独特的经济优势，是全国重要的药材、商品粮、优质棉、优质烟、优质茧生产基地。亳州还拥有丰富的矿产资源，涡、蒙、利三县境内已探明煤炭储量57亿吨，占全省煤炭资源储量的20％，仅次于淮南、淮北两市，位列全省第三；煤种也非常优越，其中，焦煤、肥煤、瘦煤这三种稀缺煤种的储量占总储量的80％以上。亳州盛产中药材，道地中药材有“亳芍、毫菊、毫花粉、亳桑皮”等20多个品种。酿酒在亳州也具有悠久的历史。

(二)毫州市县域经济发展状况

立足于亳州的基础和优势，亳州市委、市政府肩负起带动和辐射皖西北地区特别是市域“三县一区”经济、社会发展的职能。目前，毫州的经济发展势头强劲，具体表现为：综合实力明显增强。“十一五”时期，全市地区生产总值连续迈上300、400、500亿元台阶，年均增长12．3％以上。三次产业结构调整为26．7：37．4：35．9，财政收入42．4亿元，是“十五”末的3．8倍。固定资产投资累计完成723亿元，是“十五”时期的4．5倍。粮食总产突破92．1亿斤，连续7年增产。T业化进程显著加快。2010年，二产比重在2005年的基础上提高约9．9个百分点，工业化率达30．2％，_T业对经济增长的贡献率达45．7％。优势企业支撑作用明显增强，全市规模企业达到552家，比“十五”末增加401家。工业经济加快发展，已经成为经济持续快速增长的主导力量。城市化水平逐年提升。亳州南部新区发展框架全面拉开，涡阳南部新城和涡北新区、蒙城城南新区、利辛滨河新区建设稳步实施，中心集镇建设步伐加快，五个省级开发区扩区工作有序推进，承载能力明显增强。全市城镇化率从2005年的25％提高到2010年的35％，提升幅度高于全省。2009年，毫州市荣获省政府目标管理考核第：二名，蒙城县、涡阳县被评为全省科学发展先进县。

(三)亳州市县域经济发展存在的问题及其原因

县域经济的发展取决于多方面的因素，发展县域经济是一个系统工程。作为安徽省辖市的后起之秀，毫州的县域经济发展与2000年建市之前相比，已经进入了经济发展的快车道，但综合经济指标还是偏低，仍然存在很多不容忽视的矛盾和问题，主要表现为：

首先，县域经济发展总体水平落后于安徽其他地区。虽然建市以来经济建设成绩斐然，然而，“现在的发展，还是低基础的快发展、低基数的高增长、低水平的惠民生，跨越崛起任重道远”，“还存在不少困难和问题，主要是发展不足、发展不优，经济总量较小，工业仍然薄弱；对外开放不够，大项目引进不多，持续快速发展的后劲仍然不足”。

其次，中心城市带动力不强，县域经济发展不平衡。这种差异形成是多种因素造成的。建市之前，现在所属三县一区都是地级阜阳市的组成部分，因为阜阳发展的侧重点不同，这些县区受到区别对待，造成经济发展程度不一；此外，地理因素也是形成发展不平衡的重要因素之一，比如涡阳县和蒙城县的地理位置相对较好，所以这两个县发展就快于利辛县；体制因素也是造成发展差异的原因之一。涡阳县作为安徽省最早的省直管县的十二个试点城市之一，在财政、政策等诸多方面拥有比其他县区更大的、更自主的优势，这也促使涡阳县的经济发展成为毫州市的佼佼者。

第三，县域经济产业结构不优。长期以来毫州市县域经济产业结构主要是以农业为主，工业其次，第三产业最差。直到2010年，“全市经济初步实现了由农业为主体向工业为主导的历史性转变”，’但转变之迟、转变速度之慢，使得这种县域经济的产业结构比例不能适应产业结构调整的需要，从根本上制约了毫州市经济总体水平的提高。总而言之，毫州的县域经济还是滞后于全省其他地区的，主要因为建市仅10多年，在经济体制、行政管理体制等方面落后于县域经济先发城市，与本地经济发展不相适应，需要进一步深化改革。

二、亳州县域经济发展的行政管理体制层面的“瓶颈”

在县域经济发展过程中，县级政府部门如何正确的发挥职能作用至关重要。但目前毫州市及其所属县级政府部门的自身管理体制方面还存在一些问题，造成县域经济发展乏力、竞争力不强，严重制约了亳州市县域经济乃至整体经济的发展，主要表现为：

第一，政府部门在经济发展中直接参与经济过深，工作着力点还没有切实转变到提供公共服务、培育发展环境上来。中央、安徽省都下发了很多文件，要求按照构建和谐社会的目标要求，落实科学发展观，提高执政能力；切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来；在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。但是，当前毫州市的一些地方政府和部门行政管理职能转变还未完全到位，职能划分不清，交叉执法现象比较严重，过多插手经济工作各个具体环节，见利越位、遇难缺位现象严重，致使有些项目推进受阻。政府在县域经济发展过程中究竟应该怎么做，值得深思。作为县域经济省辖试点县的涡阳县，在转变政府职能方面做得不错。小政府、大服务是该县推进政府职能转变的目标，为实现这一目标，该县不断加强执政能力建设，实行领导班子带头包项目、包企业制度，推出一站式办公、一条龙服务的行政审批模式等。谈起政府职能的转变，涡阳县华都精陶有限责任公司总经理感触颇深：“从投资建厂到正式投产，我们企业还没有和涡阳县任何一个单位正面接触过，所有事项都是由项目牵头单位外贸局负责办理的。”而笔者在利辛县调研期间，利辛县发改委的一位同志说：利辛县在实际中仍然是政府主导经济的发展，政府承担了大量发展经济和维护稳定的职责，而行政职能和管理手段却很少。这一计划经济时代遗留下来的传统做法，加上本地区特殊的区情，改变起来非常困难。政府部门经常对企业的发展进行干预，使得县域经济成了“县政府经济”，导致县域内企业失去了活力和竞争力，造成县域经济发展缓慢。因此，转变县级政府的职能仍然是毫州市县域经济发展的当务之急。

第二，政府在发展方面的机遇意识不强、策略不当，吸收外部资源的政策力度不够。毫州市具有自身独特的经济优势，但政府部门不能及时抓住并充分利用发展机遇。例如，如何开发好矿产资源、如何利用历史文化名城打好旅游牌、如何打造真正的“中华药都”、如何吸收社会资本打造好古井贡酒、高炉家酒等使之成为民族白酒品牌等等，还有很多工作需要政府去做。因为不能利用本地优势的项目吸引投资者，使得本地的优势在发展县域经济的实际中并没有全部得到体现，既浪费了自己的资源优势，又制约了县域经济的蓬勃发展。此外，政府部门不能充分利用自身区位优势积极融入以发达地区为核心的经济产业圈，承接发达地区的产业转移，错失发展良机。亳州属于淮海经济圈的成员之一，但是在利用经济罔的优势方面主动性不强，缺乏成熟的区域发展规划；在做好皖江城市带承接产业的二次转移方面积极性也不够，不能形成产业链以带动整个区域经济发展。

第三，县级政府部门在营造良好的经济发展软硬环境方面存在欠缺，投资环境差。在投资软环境方面，政府自身需要进行彻底改变。在实际中，一些部门受利益驱动，对企业乱检查、乱收费、乱罚款、乱摊派的现象仍然存在；有的部门和干部不运用改革方式和市场经济手段抓经济工作，该取消的程序不取消，不该管的事情还在管；有的部门“官本位”比较严重，在行政审批和办证过程中，工作效率低下。“是谁在阻碍我们招商?”一个名为“善思”的网友对毫州招商的思考，在亳州政府网的市民论坛上发出后，引起广泛关注。他认为目前影响、干扰毫州市招商引资、项目落地的根本原因是少数部门过于追求小团体利益和个别人习惯把部门利益个人化。他还在帖子中列举了这样一个事例：一个服务业项目在我市某县投资，刚进入前期装修阶段，就先后有房产、卫生、建委、消防、税务、工商等数十家单位上门收费、罚款。结果，一个只完成30万元的还没有开工的投资项目，硬是被我们的执法部门吓跑了。此外，发展硬环境也欠优。首先是城市建设和卫生方面存在相当大的问题，笔者接触过政府部门的一位领导，他说最头疼的事情就是陪上级领导和投资商考察，沿街的卫生环境实在太差。这与市民素质有相当大的关系，更与政府在环境方面的治理力度密不可分。其次，这些年过于强调招商引资丁作，对来投资的企业把关力度不够，为了发展经济将一些发达城市拒绝的环境污染性、资源浪费型企业也招进来了，导致对环境的破坏。因此，如何做到由“招商引资”向“招商选资”的转变，这就需要政府有立足长远的思考。第四，亳州地区长期落后形成的思想僵化、观念陈旧等陋习对县域经济的发展产生阻力。毫州市所属三县一区历来就是安徽经济发展比较落后的地区。建国60多年来许多地区多数年份一直是全国贫困县，比如利辛县等，这些地区历来享受国家和一些发达城市的经济援助。因此，这些经历造成这些县政府的一些领导者思想意识存在着惯性，习惯于国家援助，比较安于现状，因循守旧，求发展意识不强，严重制约了这些地区县域经济的发展壮大。要改变这种几十年来形成的习惯，需要领导者的观念更新。

三、推动亳州县域经济发展的行政管理体制创新措施

当前，深入贯彻和落实科学发展观，既为毫州县域经济发展提供了机遇，也对县域经济发展提出了新的要求。在机遇与压力面前，毫州市的各级政府部门更应该积极应对，“推进政府行政管理体制改革，转变政府职能，推行政务公开，简化行政审批，深入推进机关效能建设，强化政府绩效管理和行政问责，打造规范、便捷、优质、高效的政务环境。加强‘信用亳州’建设，完善中小企业信用评价体系，整顿经济秩序，规范市场行为，营造诚实守信、公平有序的市场环境。加强法制教育，提高政府及全社会的法律意识和依法办事水平，营造公平公正法制环境。建立健全法律咨询、项目管理、产权交易等投资服务体系，优化投资软环境”，以积极探索和加速县域行政管理体制改革为突破口，推动本地区县域经济又好又快的发展。

第一，以强化服务为重点，更新观念、精简机构、转变作风，切实加强政府职能转变。要切实转变政府职能，更新观念、精简机构、转变作风是必然的选择。在更新观念方面，各级政府应扭转以全部精力抓经济的局面，使经济发展、政治发展、社会发展等工作都能得到同等重视，政府行使调节、监管、服务、管理职能，并使政府作用得到充挥发挥，努力建设服务型政府。而对于企业的发展，要主动加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。在精简机构方面，各级政府部门要提高办事效率，就必须建设精干的政府机关，大力推进政府机构改革，简政放权，进一步加大对行政审批制度的改革力度。减少行政审批事项，简化审批程序，能备案的实行备案制，加速政府职能转变。在转变作风方面，县域各级政府要确立服务意识，摒弃官管意识、官僚作风，按照市场经济的运行规则和要求，转变政府工作作风。目前亳州市及三县一区政府都已经建立了行政服务中心，但在服务质量上需要进一步优化，特别是优化服务窗El，推行一条龙、一站式服务。此外，还要积极转变县域政府部门工作方式，增强服务意识，真正做到少管理、多服务。

第二，加快干部培养，大力推进干部队伍建设，通过高素质的干部队伍来主导县域经济的发展。按照科学发展观要求，着眼于县域经济发展的实际需要，采取多种方式对领导干部进行教育。一是加大用科学发展观等先进理论武装领导干部头脑。采取刚性措施，对领导干部进行以科学发展观为主要内容的教育培训，使其牢固树立科学发展理念和意识。二是应着力提高领导干部综合素质。邀请各地知名专家学者讲课，提高领导干部践行科学发展观的能力。三是组织党政领导干部代表团到县域经济发展好的市县考察、学习，开阔视野。四是努力提高各级党政干部驾驭经济工作的能力，通过上挂下派、多项交流等方法，使广大干部不断掌握新知识、积累新经验、增长新本领。此外，还要制定体现科学发展观要求的合理的干部考核评价体系。领导干部能不能践行科学发展观，推动县域经济的又好又快发展，最关键的因素在于考核评价体系能否体现科学发展观要求。特别是在干部政绩考核过程中，应改变经济指标作为主要考察标准的作法，由只重结果转向重视决策、重视过程、重视全局、重视前景。只有考核评价体系体现了科学发展观要求，各级领导干部才能真正树立科学发展的思维，推动县域经济的发展。

第三，进一步优化发展环境，放宽放活县域经济发展空间，营造有利于县域经济发展的投资软环境。目前，毫州市“发展环境还不优，政府工作水平和效率还有待进一步提高”。P要把优化经济环境作为县域经济发展的第一竞争点。从县域经济的竞争基础来看，环境出生产力，环境出竞争力。毫州市县域经济如何在竞争中把握机遇，通过自身发展立于不败之地，经济发展环境的优劣将成为关键因素。从某种意义上来说，各地区之间招商引资的竞争，就是环境和服务的竞争。首先是营造宽松优惠的政策环境。在不违背国家大政方针政策的前提下，要结合本地区实际大胆创新落实优惠政策。其次是营造优质高效的服务环境。政策的尺度是有限的，服务功效却是无限的。要在落实好各项优惠政策的同时，突出优化服务环境，以热情周到、优质高效的服务引商、安商、留商。再次是营造规范公正的法制环境。行政执法部门要依法行政，公正执法，及时解决涉及外来客商的各类案件，切实保护好他们的合法权益；要加强社会治安综合治理和企业周边环境的整治，打击违法行为，依法保护投资者的人身、财产安全。最后，还需要把创造良好的社会环境放在重要位置，不断创新方式方法，千方百计加大城镇环境美化、基础设施配套、社会环境治理等硬件建设力度。总之，在实际工作中，毫州市各级政府必须主动创新，积极探索和建立与县域经济发展相适应的行政管理体制，才能在竞争中赢得发展主动权，实现县域经济跨越式发展。