行政法创新制约思考

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1、行政管理创新的背景原因——改革深化与科技革命

近年来大量出现的行政管理新举措，是由点到面、上下互动、系统全面、逐渐推开的发展进程，有一定的背景、一定的规律性在其中。行政管理革新在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的背景因素是改革的深化和科技的革命。

1.1经济政治体制改革的深化。我国经济体制改革取得了巨大的成就，同时，经济体制改革的深化已经很难了，必须要有相配套的政治体制改革的深化，才能够相互促进。而目前政治体制改革全面系统地推进比较困难，所以行政管理体制、机制、方法的革新，就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分。可以说，这就是近几年来我国社会生活中，与行政管理和行政法制有关的革新举措较多地推出，并引起社会广泛关注的一个主要原因。

1.2科技革命的影响。高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如有的省份提出省直管县的革新举措就是推行电子政务和行政管理理念变化的结果。

2、行政管理改革创新的基本界限——法治原则和实践标准

行政机关推进行政管理改革创新的时候，应该有一些原则来约束它的行为。这些规则，可以概括为四点：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性的制度规范可以宽松一点；（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性的规范则应非常谨慎和严格对待之；（3）创新举措的出发点、目的性必须正当；（4）创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。行政机关的革新举措与上述相符者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。

3、行政法对行政管理创新的制约

3.1依法行政与法律保留原则。依法行政是法治条件下对行政行为的最基本要求，而法律优位和法律保留原则又是依法行政原则的两个最为重要的支柱性原则，这一点已经为许多国家和地区所确认。所谓法律保留原则，简单地讲就是指行政行为必须有法律的依据，即行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为，否则就构成违法。法律保留原则是基于民主原则、法治国家原则、尊重基本人权原则而产生的。从民主原则的角度，法律保留是落实法律优越原则的表现。由公民所选举出来的代表，在立法过程中针对涉及公民权益的限制以及哪些行为许可行政机关执行，都已获得决议后，才形成国家的意志，行政权力只不过遵照决议执行，不能超越立法者的意志。从法治国家的原则角度，法治国家是依照法律作为国家的主要依据。以事先公告周知的法律条文来规范行政权力，可使公民预见自己的权利和义务的范围，建立法治国家所希望的国家法律秩序的“可预见性”原则和“可测量性”原则。在行政法领域内，公民对自己的行为可以准确预测法律的责任，也可以明确判断行政权力可能采取行政行为的种类和限度。从尊重基本人权的角度，法律保留原则之所以产生，其最直接的目的，便是保障公民的基本权利。

3.2法律保留原则在我国行政法的适用范围。当前中国的行政法治建设取得了重大成就，法律保留原则的日益重视和有效实施则是其重要体现之一，而这主要表现在《宪法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等法律规范中。《宪法》第62条规定，全国人民代表大会修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。根据宪法的这两条规定，修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律以及基本法律以外的其他法律是属于严格意义上的法律保留事项。《行政处罚法》第9条规定，法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。第10条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第11条至第13条规定了地方性法规，行政规章对行政处罚的设定权范围和限制。第14条则进一步强调，除上述规定以外的其他任何规范性文件不得设定行政处罚。从上述规定可见，《行政处罚法》根据法律保留原则，对行政处罚的设定作了非常明确而又具体的规定，其中限制人身自由因其涉及到公民最基本的权利，故只能实行绝对保留，其他处罚则根据不同的情形作了相对保留的规定。《立法法》第一次以法律的形式对法律保留原则作了全面完整、具体明确的规定。《立法法》第8条、第9条对法律保留原则以及其中的绝对保留和相对保留的规定是十分具体明确的。而且为了确保法律保留原则的更好实施，第10条更是进一步规定，授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该权力转授给其他机关。《行政许可法》也在法律保留方面迈出了可喜的一步。其重要表现就是在行政许可事项以及设定主体上比较好地贯彻了法律保留原则。该法第12条对可以设定行政许可的事项作了明确的规定。在第14条、第15条对可以设定行政许可的不同效力的规范性文件及其权限作出明确的规定。并在第17条进一步强调“除本法第14条、第15条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”这样《行政许可法》不仅在行政许可的事项，而且在行政许可的设定主体上都有了严格的规定。行政管理创新已成时代趋势，行政管理创新需要立法、政策、制度、环境包括社会心理环境的支持保障。从实际情况看，在行政立法、行政执法、行政司法、行政程序、执法监督、行政救济等各个环节，我国立法和行政立法对行政管理改革创新都有所制约。