新区行政体系基础思路

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一、行政机构设置

（一）建立管委会模式的政府管理模式。当前，我国有三个国家级新区，即上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区。其中，上海浦东新区已发展成熟，天津滨海新区正步入发展的快车道，重庆两江新区已开启发展的序幕。就政府管理模式而言，上海浦东新区和天津滨海新区在发展初期政府管理模式均为设置新区管委会，现在已经成立了一级政府；重庆两江新区由于发展时间很短，2010年才批准设立，现在政府管理模式为设置新区管委会。这三个国家级新区的行政级别均为副省级。同时，纵观我国各类开发区的政府管理模式，政府管理模式基本为设置开发区管委会。而管委会相比一级政府来说，具有规模小、机构精简、行政成本低等优点。无疑，在区域经济开发的初期，政府管理模式采用建立管委会模式是一种理性和现实的选择。因此，建设茂名滨海新区，首要的一步就是设立滨海新区管委会。

（二）依法确定管委会地位与职能。设置滨海新区管委会后，必须依法确定管委会的地位与职能，赋予其行政主体资格。天津滨海新区的发展，有相应的法规保障其地位这一作用不容忽视。2002年10月24日，天津市十三届人大常委会第三十六次会议通过了《天津滨海新区条例》，自2002年12月1日起施行。该条例分为总则、管理机构和行为规范、投资促进和保障以及附则共四章二十条。其中，管理机构和行为规范部分规定了天津滨海新区管委会的地位、权力和职责。该条例是我国同类经济新区中制订、颁布的第一部地方性法规，没有对应的国家上位法，完全是根据天津市经济发展的实际制订的。同时，我国的一些开发区亦有相应的法规保障其地位，如湖北省人大常委会批准了《武汉经济技术开发区条例》，广西壮族自治区人大常委会批准了《南宁经济技术开发区条例》，浙江省人大常委会通过了《温州经济技术开发区条例》。因此，建立茂名滨海新区，应该积极争取广东省人大常委会制定《茂名滨海新区条例》，确定滨海新区管委会的地位、权力和职责，依法保障其行政主体资格。

（三）合理确定管委会职能部门。滨海新区管委会应该本着精简、统一、效能的原则设置管委会职能部门。目前，天津滨海新区区委只设立办公室、组织部、宣传部、统战部、纪检委、政法委6个职能部门，区政府设立发改委、经信委、商务委等19个部门，其中监察局和文广局分别并入区纪检委和宣传部，机构数量比浦东新区政府部门还少一个，区人大、区政协机关的机构数量也相应减少，是全国同类区域部门机构最少、人员编制最少的地区。同时，从全国各类开发区管委会的组成部门来看，机构均非常精简。如杨凌高新区区成立之初，就按照“小政府，大服务”的原则，建立了精干高效的管理机构；管委会只设六局两办、60名公务员。在确定茂名滨海新区管委会组成部门时，也应该依据精简、统一、效能的原则，推行“大部制”。第一，党政部门有分有合，政企关系彻底分开。第二，通过“分、放、转、派，即政企分开，明责放权，转换职能，派出机构管理，保证管委会抓大事，抓要害，抓重点。第三，实行系统管理。能不设的机构尽量不设，如不设各种行政主管局，相应的职能归并到一个大的口中，同时又强化综合管理部门，实行系统管理。第四，政府宏观管理。精简的政府机构不能再沿袭传统的管理模式，新区管委会要把一事一批的行政微观管理减少到最低限度，把管理重点放在市场上，把更多的精力用在宏观管理上面。

（四）管委会逐步过渡到一级政府。天津滨海新区的行政管理体制前后经历了滨海新区领导小组、滨海新区工委管委会和滨海新区区委区政府三个发展阶段。1994年3月，天津市决定按照“统一规划、分区实施”的原则开发建设滨海新区，并成立滨海新区领导小组，开发主体为塘沽、大港、汉沽三个行政区和开发区、保税区、天津港三个功能区。2000年，天津市决定成立滨海新区工委管委会，并赋予其组织编制规划、确定产业布局、开展基础设施建设等七项职责。这在一定程度上加强了天津市对滨海新区开发开放的统筹力度，但新区工委管委会仅仅是作为市委市政府的派出机构，主要职能还是在统筹协调三个行政区和各个功能区，不具备直接管理职能。这直接造成了塘汉等三个行政区发展各自为政，恶性竞争、重复建设、市场分割现象严重等问题，此外各个功能区与三个行政区之间的冲突和矛盾也日益加剧。在这样的背景下，2009年11月，国务院下发了《关于同意天津市调整部分行政区划的批复》，同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，按照“精简、统一、效能”的原则组建滨海新区政府。毋庸置疑，茂名滨海新区工委管委会作为茂名市委市政府的派出机构在将来的运行中，也会遇到天津滨海新区所遇到的问题。同时，目前我国的正式法律还未对管委会体制作出明文规定。因此，从茂名滨海新区长远发展来看，作为派出机构的管委会只是过渡性的体制，在发展成熟的时候，还应该积极推进滨海新区政府管理模式改革，将滨海新区管委会过渡为一级政府。

二、新区与区县关系定位

（一）依法明确新区与区县的职责和权限。在《茂名滨海新区条例》，应该明确新区与区县的职责和权限。在发展的初期，新区与区县的职责和权限为：茂名滨海新区管委会作为茂名市政府的派出机构，代表市政府对滨海新区开发建设和经济发展行使管理权，新区内各区县政府接受滨海新区管委会对经济建设工作的指导、协调。涉及区域整体长远发展的土地利用、产业布局等重要经济事项，由滨海新区管委会统筹管理。而在滨海新区发展进入成熟期后，滨海新区的权限应该逐步扩展包括公共服务职能和社会管理职能。天津滨海新区在组建新区政府后，首先明确了新区、城区、功能区的职责与权限，新区政府负责制定发展规划、制定政策体系、基础设施建设、营造发展环境等事关全局性的重大事项的决策。同时提出推进“强街强镇”战略，要求各街镇强化公共服务职能，为各个功能区提供配套服务。按照以上调整思路，天津滨海新区行政体制改革后实际上实行的是一个政府，两级管理，三类服务的模式。新区政府是最高管理层，负责统筹全局；三个城区和九个功能区管委会是执行层，根据各自职责具体落实。三类服务是指各功能区管委会主要肩负经济发展职能，其服务对象主要面向企业;各城区管委会主要肩负社会管理职能，提供教育、医疗、社会保障等社会服务;各街镇主要肩负社区建设、社会救助、计生等公共服务职能。

（二）区县人事、财政纳入到滨海新区。为防止出现滨海新区范围内各区县各自为政不利于滨海新区一体化发展的现象，以及避免管委会体制存在先天不足即只是政府的派出机构缺乏足够的授权而产生力不从心的问题，保持茂名滨海新区管委会的对辖区内各区县具有充分组织领导职能和执行力，区县人事、财政必须要纳入到滨海新区管委会。在天津滨海新区的发展历程中，滨海新区管委会权限是逐步扩展的，发展到后期，辖区内各行政区和功能区的人事、财政权都纳入到了滨海新区管委会，这也保障了天津滨海新区的高速发展。在人事权方面，从2007年开始，滨海新区处级以上干部的任命都需要滨海工委批准，除了大港和汉沽区。2008年4月，天津市委开发区保税区工委正式并入天津市委滨海新区工委，此后人事、财政都要纳人到滨海新区管委会。因此，在茂名滨海新区应按照属地原则，将有关新区的财权、人权集中由管委会作为准政府统一管理，地处新区的市属、区属企业也由管委会统一管理。

（三）新区管委会职能部门在区县设置分局。为了保持滨海新区管委会对新区范围内各区县的约束力、指导力和协调力，涉及经济社会事务的主要职能部门应该采用在各区县设置分局的形式，如规划、国土资源、环境保护、城市管理、交通运输等部门。这样将有助于行政效率的有效提升，防止新区内区域发展缺乏统一规划，内部竞争激烈，发生重复建设的现象；区域经济亮点增多，但资源优化配置弱化，整体效能不高，制约新区区域整体辐射能力提升的问题。目前，天津滨海新区对新区内行政区和功能区的管理方式为：组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能；另一类是功能区管理机构，成立9个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。由于目前天津滨海新区已经依法成立一级政府，具有在新区内行政区和功能区设置区政府派出机构的条件。而茂名滨海新区在管委会体制下，各区县政府是具有法律意义的一级政府，无法实现将各区县政府作为管委会的派出机构。因此，现实的选择即是涉及经济社会事务的主要职能部门采用在各区县设置分局的形式。

三、干部队伍建设

（一）领导干部面向全国公开选拔。建设高水平的茂名滨海新区，需要大批德才兼备的领导干部，需要大批善于领导科学发展的高素质人才，需要大批高水平的专业团队。而公选领导干部，放眼全国，海纳百川，有利于打造视野宽、格局宽、胸襟宽的高素质干部队伍，有利于把众多优秀人才聚集融入到推进茂名滨海新区建设这个大舞台上来。在这方面，天津滨海新区已有探索和尝试，2011年，天津滨海新区面向全国公开选拔63名领导干部，面向全市公开选拔13名领导干部。这次选拔的职位涉及经济招商、规划建设、金融财会、新兴产业等各类业务部门。而从茂名的干部队伍状况来看，确实缺乏一些高素质的了解新兴产业发展的领导干部。因此，面向全国公开选拔领导干部应是茂名推进滨海新区干部队伍建设的一个重要方面。在公开选拔干部的过程中，要设定科学考评方法，优化干部考察方式，选准人用好人，杜绝进入“高分低能”的选人误区。按照中组部《规定》，以“八统五分”的方式公开选拔，“阳光操作”，全程监督，充分体现“公正、公平、公开”的原则，创造“公开、平等、竞争、择优”的用人环境，让所有符合条件的人参与竞争，给同等条件和资格的人以平等权利和机会，突破论资排辈的陈旧观念，讲台阶而不抠台阶，看资历但不唯资历，营造出吸引人才的大磁场，涵养人才的大生态，造就一支想干事、会干事、能成事、不出事的干部队伍。

（二）领导干部推行竞争上岗。建设高水平的茂名滨海新区，一支清正、廉洁具备高素质、高能力领导干部队伍至关重要。而推行领导干部竞争上岗，有利于促进干部队伍整体素质的提高；有利于培养和选拔年轻优秀的领导干部；有利于反腐倡廉和建立良好的用人机制；也是贯彻执行党的群众路线和发扬社会主义民主的有效措施。在这方面，天津滨海新区也有探索和尝试。2010年，天津滨海新区14名局级干部竞争上岗。茂名滨海新区在实施领导干部竞争上岗的过程中，应坚持民主、公开、竞争、择优的原则，保证竞争上岗参与面广、竞争岗位多、透明程度高、筹划科学、组织严密，放大竞争效应，完善竞争机制，搭建竞争平台，畅通竞争渠道，不断探索竞争性选拔干部的有效途径，造就一支风清气正具有开拓能力的干部队伍。

（三）工作人员从各区县择优遴选。工作人员队伍也是整个滨海新区干部队伍中的一个方面，他们是决策制定的参谋助手和决策实施的执行者，影响决定着决策制定的科学性、正确性和决策实施的有效性。在工作人员队伍配备这方面，天津滨海新区有过十分好的探索。天津滨海新区在组建新区政府后，在人员编制上，从塘沽、汉沽、大港三区各抽调三分之一的编制，选拔水平高、能力强、有丰富工作经验的干部充实新区机关和各职能部门，并注重领导干部的年轻化、知识化。茂名滨海新区管委会在成立后，可以借鉴天津滨海新区的经验，同时有所创新和突破，工作人员队伍采用从新区内各区县择优遴选的方式。在遴选过程中，坚持德才兼备、以德为先用人标准，坚持民主、公开、竞争、择优方针，坚持注重基层的用人导向，采用考试与考察相结合的选拔方式。通过公开遴选，扩大选人用人视野，突出职位核心能力素质要求，真正选拔出德才素质优秀、工作实绩突出、人民群众公认的优秀干部。

（四）积极推行工作人员聘用制改革。工作人员聘用制改革是今后国家机关工作人员管理体制改革的一个重要方面。目前，这方面的改革已经有了很好的探索，深圳已于2010年推行聘任制公务员改革，佛山市顺德区于2011年开始招考聘任制公务员。同时，事业单位推行工作人员聘用制已进入到成熟期，也积累了很好的经验。作为新区，茂名滨海新区应该在工作人员管理体制改革上有所创新，先行先试。而推行工作人员聘用制改革，有利于增强工作人员队伍的活力，增强工作人员的竞争意识、工作责任感和使命感，营造干部能上能下，人员能进能出的用人氛围。而且，推行工作人员聘用制是我国开发区用人的一种主要模式，许多开发区管理机构工作人员都采用了这种模式。作为我国唯一的农业高新技术产业示范区杨凌农业高新技术产业示范区管委会和我国三大智力密集区之一的武汉东湖新技术开发区管委会在工作人员管理上都采用了人员聘用制这种方式。

四、电子政务建设

（一）建设项目齐全功能完备的政府门户网站。在互联网发达的今天，政府门户网站的作用非同小可。在政府门户网站的建设上，可以汲取上海浦东新区的经验。浦东新区的网上办公有着一句十分响亮的口号，“找政府，先找网上政府”。“上海浦东”是浦东新区政府主办的门户网，是一个集政府办公、为民服务和电子商务等为一体的大型综合性网站。浦东在信息化基础设施建设和应用横向推广的同时，将电子政务为龙头的应用建设向纵深发展，成效突出，目前已实现了新区内机关单位的“无密级”网上阅文，招商中心一门式审批协调系统实现“网上协同办公”，为企业和个人“少跑一步路、少进一个门”提供了很大的便利。茂名滨海新区管委会网站功能应该包括以下几方面：一是对于茂名滨海新区当前发展情况的宣传介绍；二是茂名滨海新区政策法规的信息公开，以及事项办理流程、监督手段等；三是面向市民和企业的咨询服务及信息查询；四是提供了诸如表格下载、在线填表、在线咨询、在线投诉等网上办事功能。同时也应建设成为拥有多种语言版本的综合性政府门户网站。网站可以设置诸如“茂名滨海新闻”、“信息公开”、“办事大厅”、“权力公开”、“投资资讯”、“政民互动”、“短信服务”、“监督投诉”、“网上信访”等窗口，使用者可以在门户站上查阅相关的各类咨询和政策，查询提交所办事宜，并得到详细的查询流程和说明，同时还可下载电子文本、表格，或留下个人意见。

（二）构建信息资源共享的数据交换平台。在茂名滨海新区的信息化建设工作，应该采用集中受理的服务模式，全面开展新区各类信息数据库的综合整合建设，以该平台为依托，使得其他网站可以和茂名滨海新区管委会政府门户网站自动共享信息资源，以提高信息收集与的效率。而由于采用了统一的信息管理运营平台，各部门在进行资源共享高效率完成工作的同时，也有效降低了数据存储、数据备份、系统安全等运维成本，同时也可以为综合数据库应用和跨部门协同办公提供了便利。

（三）实行权力运行网上公开透明机制。在电子政务建设上，茂名滨海新区应建设一个信息公开专网以保障权力的公开透明运行。首先对各单位的权力进行了全面清理，通过该系统将每个单位、甚至每个职位所拥有的“公共权力底数”都标注到这个开放式的系统中，面向互联网用户进行网上公开和办事查询，接受市民投诉和质询。任何行政审批和行政处罚行为，都必须通过权力公开透明运行系统来操作，便于对权力运行情况实行网上监控。该系统可以考虑由权力公开透明运行专网、监管系统和办公系统3个部分组成，互联网用户可以进行网上公开和办事查询；领导和监督部门则可以对权力运行情况实行网上监控；各权力运行单位，也可以对权力事项进行网上办公、并把数据信息上传到监管系统中。通过该系统的运行可避免权力扩大化，以及在矛盾发生时出现的责任推诿等现象，有效地保障新区公权力的健康运行和政府工作的廉洁高效。

五、行政审批制度

在承接广东省和茂名市各项权限下移的基础上，茂名滨海新区应着力建设统一、高效的行政审批服务体系，以营造适合新区开发开放需要的软环境。具体举措包括:建设统一的行政审批服务中心和分中心，新区管委会各职能部门内设审批处，统一入驻审批服务中心，并通过合并事项、规范流程、压缩时限，提高审批效率;构建行政审批服务、资源要素配置、招商引资、效能监察、社会服务和综合配套服务等六大平台，将相关事项的审批、办理、服务集中于行政审批服务中心，实行“一窗口受理、一条龙服务”。对各类审批事项，应该坚持以下工作原则：一是放宽市场主体准入。二是加快基建项目审批的速度，体现“精简环节、并联审批、限时完成、统一协调”的原则。三是将科技类、财政补贴类、部分企业资质类等认定事项，纳入“一门式”统一认定，并建立投资项目认定受理中心，统一受理认定申请，分别采取简易程序和联合会审的方式进行认定，一次受理，限时办结。四是参照外商企业联合年检的方式，对内资企业的年检实行“一门受理，配套表式，并联审核，一口收费”，同时进一步探索网上年检、滚动年检等更加新颖、便捷的年检方式。