城市行政综合执法矛盾及化解

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一、现行城市行政管理综合执法活动的特征

（一）执法对象的人身权或财产权受到侵害较为普遍

城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目标应该是实现城市的有序、健康发展。但是城市行政管理目的的实现决不能建立在违法行政管理基础上。城市行政管理执法活动中对执法对象人身权和财产权的侵犯都是违法行政管理的典型表现，这种侵害有时甚至表现为暴力侵害。在执法实践中我们不难发现一些执法人员对执法的对象态度恶劣、侮辱执法对象的人格的现象，不时地在新闻媒体上还会发现执法对象的人身受到执法主体的暴力侵犯这样的新闻。执法对象的合法生产资料被查扣或者没收甚至直接予以破坏则更是常见。

（二）执法主体的执法手段变味与立法目的脱离

任何一部法律的出台都离不开立法目的，城市管理法律法规也同样有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和谐的发展，立法目的的实现离不开执法活动。执法实践中执法手段的运用要始终以立法目的的实现为中心。而现实中的执法手段往往与立法目的脱离。主要表现有以下两种形式：第一，部分城管人员在执法时一律采用强制手段迫使执法对象停止经营。对执法对象的生产资料一律扣留、没收或者直接破坏，以追求其短期执法目标的实现。第二，一些地方的城管以追求经济效益为目标，一味收缴罚款，对相关违反城市管理法律法规的行为既不加以引导也不加以制止，缴了罚款违法行为就可以继续。不管是第一种手段还是第二种手段，都不能实现上述立法目的，甚至阻碍立法目的的实现。执法活动与立法目的脱节是现行城市行政执法活动的又一特征。

（三）执法主体的执法活动中不注重行政程序

行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，行政程序具有极其重要的法律地位。我国法律法规对行政执法以及行政处罚等行政管理活动的程序要求较为严格，相关执法主体需要严格按照法律法规的要求开展行政执法活动。程序与效率往往是两个很难兼顾的法律价值，通常行政执法主体以牺牲程序价值来追求更高的行政管理效率价值。殊不知牺牲程序性要求的同时更有可能牺牲的是公平和公正。《行政处罚法》要求执法机关做到“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开。但由于部门利益、管理不善和监察机制的缺失，在当前的城管工作普遍没有做到“三公开”。《行政处罚法》的规定，执法机关应当告知和保障当事人的陈述、申辩、听政、复议和提起行政诉讼等权利，执法实践中这些权利得不到保障也较为普遍。这些都为行政执法活动中违法行为的出现埋下了隐患。行政程序得不到应有重视是现行城市行政管理综合执法活动的另一个显著特征。现行城市行政管理活动的上述特征，有的本身就是违法行政行为，有的则为违法行政行为的萌芽提供了温床。如执法手段与立法目的脱离可能会导致执法机构或执法人员为实现短期目标而不择手段，甚至暴力侵犯执法对象的人身及财产；不注重行政程序会导致随意执法、任意执法等违法行政行为。违法行政管理行为是引起执法矛盾的重要因素。近期在城市拆迁过程中不断出现的恶性案件就是最好的例证。可以说，城市行政管理综合执法中的矛盾是和城市行政管理综合执法一起诞生的。接下来针对城市管理综合执法中的矛盾形成的深层次原因进行分析。

二、城市管理综合执法中矛盾的形成原因

城管执法中的违法行为问题，实际上是当今纷繁复杂的社会发展过程中各种社会矛盾的集中体现。由于工作的特殊性，从客观上看，城管执法机关更是被推向了矛盾的风口浪尖上。通过深入的剖析，城市管理综合执法中矛盾的成因主要包括以下几个方面。

（一）法律法规不健全，导致执法依据的不确定性

任何行政机关做出行政行为必须有明确的法律依据，必须符合职权法定原则。职权法定原则是指各级政府所有职能部门的行政职权都必须由法律、法规授权做出规定。我国目前没有一部统一的行政法典，行政法部门的相关法律法规没有形成一个完整的体系。法律规定的内容一般较为笼统，可操作性不强，而根据法律制定得相关行政法规或部门规章则具体的多，可操作性较强。我国现行行政法体系中作为法律配套的行政法规或部门规章较少。缺少确定的可操作性强的执法依据，执法主体在实际的城市行政管理活动中可能是无法可依，部分地方政府会自行出台相关非规范性法律文件如行政命令作为城市行政管理的依据。但是往往这些非规范性法律文件自身是否合法都是个疑问，建立在这样的基础上出现行政执法活动中的矛盾则不可避免。

（二）部分行政执法机构、执法人员不懂法或知法不守法

作为行政执法的主体，应当首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理过程中正确公正地执法。恰恰相反，现实中执法主体自身不懂法，或者知法不守的行为并不鲜见。由于执法主体自身的法律知识和守法意识的欠缺，执法对象的合法权益遭受侵害变成了必然。权益被侵犯的执法对象保护自身的合法权益的过程必然会与执法主体发生冲突。

（三）城市行政管理与个人生存权的冲突

我国正处于经济转型和社会转轨时期，经济发展不平衡带来了城乡差异，大量的农村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企业改制和房屋拆迁问题又导致了大批下岗职工、房屋拆迁户的涌现。这些生活在社会底层的城市居民以及流入城市的大量农村劳动人口构成了城市的弱势群体，他们大多文化水平低、知识技能单一、谋生能力不强。无法从事一些综合性的、高技术含量的职业，只能从事一些最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求。在得不到国家社会保障救济的情况下，摊贩经济几乎成了他们生存的最后希望。然而现代高速发展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投资环境等。因此，城市行政管理利益与个体生存权益之间的碰撞便不可避免。

（四）城市的公共服务不能完全满足社会发展需要

随着城市的不断发展，人民对生活质量追求的也不断增高，城市公共服务的发展速度缓慢，无法跟上城市发展和人们追求高质量生活的脚步。社会有较大需求，政府又不能满足。这就为一些在经营形式或方式上违反法律规范的小商小贩的出现提供了条件。比如，为方便民众生活需求，政府应当在繁华社区修建作为配套设施的集贸市场，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用项目可能会被商业开发项目代替。经营场所的缺失造就了不法商贩的出现。城市公用交通设施的不健全给黑摩的、黑出租、无牌无保障的其他交通工具的出现创造了条件。为了生存，小商贩们不得不违法违规经营，做起了“走鬼”，与城管行政执法人员展开了“游击战”。

（五）部分行政相对人素质不高

从暴力抗法的行政相对人的构成来看，他们大多来自社会的下层，因此他们的文化水平相对较低，法制观念也相对较弱。他们往往意识不到自身违章行为的违法性，仍停留在“我又没有杀人放火，不就摆摆摊子，有嘛影响”的错误认识，这正是为何屡次再犯，屡禁不止的一大原因。暴力抗法后，他们大多也认识不到已经触犯刑律。面对城管人员的执法，他们会误把城管人员的正常执法行为当成是针对他们个人的个人行为，所以有的会采取暴力的手段进行“私力救济”，希望能抢回被罚没的财物；有的以为武力可以起到威慑作用，使执法人员放弃执法而得以逃避处罚；有的因为一时之气，基于报复的心态而对执法人员进行人身攻击。

三、化解城市行政管理综合执法活动中的矛盾一些建议

（一）完善法律法规体系为城市行政执法活动提供科学依据

依法行政是落实依法治国基本方略,加快建设法治政府的重要举措,城管执法不能仅靠“政府令”来实施。对于我国这样一个城市化水平并不高的发展中国家来说,城管工作是一门新兴学科,加快立法进度才能改变城管工作缺乏法律依据的现象。尽快制定行政法典，完善行政法律法规体系。针对行政执法实践中存在的具体问题制定相关配套行政法规或部门规章，有条件的地方也可以制定适应自身条件的地方性法规或规章。真正实现城市行政执法活动有法可依。另外还要对现行部分地区存在的与法律法规不符的非规范性法律文件进行清理，尽力确保执法依据的科学性。同时,还应当提高立法水平,认真研究城管工作的规律和发展趋势,使法律法规既便于执行,又有一定的超前性。当然在进行城管立法时,应当确立立法价值应服从伦理正当性的原则,必须坚持弱势群体生存权优先的原则。城市管理针对的主要是弱势群体，如：下岗职工、失地农民和其他种种原因而生活困窘的城乡下层民众等等；因此我们在立法中针对利益冲突的衡量与取舍时,应该考虑到上述这些因素,尽量为弱势群体的利益多做考虑,与市容市貌的整齐整洁、道路的通畅等相比,生存权应该给予优先考虑。

（二）加强对市民进行法制教育和社会公德教育,提高市民素质

城市行政管理活动目标的实现和行政相对人以及社会公众的参与是分不开的。公民文明意识的提升,为更好的实现城市行政管理目标的实现奠定了良好的基础。重视城市居民的法制宣传教育,增强其法制意识,提高文明素质,使广大居民尽可能的理解和支持城管执法工作。要通过新闻媒体加大宣传力度,做到执法主体、执法程序、处罚标准、违法事实、违法依据、处罚内容公开化,自觉接受社会监督。

（三）规范城市行政执法程序，确立程序价值

城管执法行使执法权,不仅要严格遵守实体性法律法规,而且还要严格遵守程序法。威廉•道格拉斯指出“,正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”。具体而言,程序公正原则要求行政主体在做出影响相对人权益的行政行为时应当听取相对人意见,相对人有为自己辩护和防卫的权利；行政机关在做出行政行为时应当坚持公开原则,接受相对人及社会公众对行政权行使的监督；自己不得作为自己案件的法官,行政主体对行政争议纠纷的裁决必须接受司法上的审查等等。

总之,行政程序在行政活动中的事先设置,其目的在于“防止专横、任性的行政决定的产生,同时保障行政机关办事公平而又有效率”。实体合法必然需要程序合法的保障,重视符合法律法规规定程序操作,是保证城市管理执法行为自身的公平、公正和合理,维护行政相对人的合法权益的必要手段。具体来说，相关城市管理行政执法机关应该按照有关法律法规的规定并结合具体实践需求建立程序性制度,如关于调查取证的操作制度、执法人员的回避制度、听证制度、辩论制度、处罚决定备案制度等。上海市2005年即出台了《上海市城市管理相对集中行政处罚权执法文书制作规范暂行规定》,北京市于2007年11月13日出台了《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》,在规范执法程序方面进行了有益探索。