政府行政职能构建模式

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一、政府职能

对政府行政主管部门而言，如果想将与其有关的统计数据信息采集、加工、应用、通过一个信息系统实现，所要构建的一套统计体系应该是什么样的，以及应该如何构建?这个问题是我们在为北京市住房与城乡建设委员会开发其“行政基础统计指标体系”过程中意识到的①。我们力图将由此单一案例引发的问题提升到方法论层面加以总结，最终形成以下认识供专家讨论。所以，尽管本文是以案例方式进行展示和讨论的，但其中所蕴含的却是作为一般方法论进行思考的结果，在某种意义上，文中提出的思路和步骤是可以复制的。

二、必要性

政府既是经济社会统计数据的最大生产者，又是这些数据的最大需求者。但如果具体到单个政府职能部门(比如国家建设部)，来自供给和需求两方面的问题就会显现:在整个政府统计体系中，该部门生产了哪些数据?从其行政管理职能出发，该部门需要什么数据?一提到政府统计，常常将其直接与政府统计局系统的工作划等号，这是一种简单化的理解。政府统计的主管部门是统计局，但政府统计活动的实际运作(即政府统计数据的生产)却是由两个部分组成的:第一是统计局系统，以统计为主要职能，承担整个国家(或地区)的综合统计;第二是各政府行政主管部门的专业统计职能，统计不是其主要职能，但有可能会负责与本部门相关领域的统计工作。作为统计主管部门，统计局要为各部门专业统计提供统计业务指导，协调不同专业统计以及与统计局之综合统计之间的关系，汇总来自各个部门的专业统计数据，保证整个政府统计的完整性和一致性。至于如何划分综合统计与专业统计之间的界限，与各部门有关的政府统计有多少是由部门专业统计承担的，各国实践中常常有不同处理，由此形成了从集中到分散的不同统计组织模式。如果较多集中于统计局系统，即为集中型，反之则为分散型。现实中一般不存在绝对的集中和分散，只能说其更具备集中型特征或者分散型特征，其具体界限可能与政府架构分工有关，也会与历史传承有关［1］。就中国而论，与政府行政主管部门管理职能直接相关的统计活动常常由各部门负责，比如与对外经济活动有关的外资外贸统计由商务部以及海关负责，与环境保护有关的统计由环保部负责，与货币金融有关的统计由人民银行负责，等等;无法直接对应哪个主管部门的领域，覆盖面广泛、跨越不同主管部门管理的领域，以及传统上一直由统计局负责的领域，其统计常常主要由统计局系统承担。比如城乡住户调查统计，无法对应哪一个主管部门且统计内容覆盖广泛，由统计局负责;比如建筑业统计，从对应的主管部门职能看应该属于建设部，但按照历史沿革一直由统计局负责进行统计［2，3］。以上所述政府统计的数据供应是就国家统计调查制度这个层面而言的。除了作为制度固定下来的统计数据生产之外，政府部门生成以下两类统计数据:第一，统计局以及各个行政职能部门组织各种专题性调查，产生大量统计数据，此类调查不属于国家常规统计调查，可能是一次性的或者只持续一段时期(比如三年)的，但须经同级统计局相关部门批准;第二，基于行政职能部门行政记录生成的数据，基本上属于主管部门内部管理流程的组成部分，与统计局无关。总体看，这两类数据常常隐含在政府部门的具体工作中，除非必要，一般不会在社会公众层面公布。从需求角度看:一个政府主管部门(比如计生委或者建设部)基于行政管理职能所需要的数据可归纳为两个部分:第一是反映所监管领域经济社会活动状况的数据;第二是反映针对该领域进行行政监管过程及其结果的相关数据。这些数据的用途，一方面是用作本部门决策、管理的依据，另一方面是作为本部门对社会公众数据信息的来源。将上述供需两个方面合起来看，需要考虑的问题是:在特定的组织架构下，单个行政主管部门所需要的统计数据来自哪里?与该部门自己生产的数据是何关系?总体看，反映所监管对象当前状况的数据，其主要部分可以通过常规的国家统计调查获取(可能由本部门提供、可能由统计局提供，也可能由其他部门提供)，同时还需要本部门专题调查数据作为补充;但围绕行政监管过程的数据，却只有依据该特定主管部门的行政记录才能获取。表1列举了着眼特定行政职能部门的统计数据需求及其来源渠道。在这三类数据中，最为规范的是纳入国家统计调查制度的部分，但此部分数据常常是从一般目的出发设计的，其内容未必完全符合特定职能部门管理的需要，因此从一般统计供应到特定部门需求，需要有一个指标重新筛选的过程。专题统计调查内容比较贴近部门管理，但其提供数据的规范性较差，可能只在一段时期内(或者某个时点上)存在，如何将其与上一类数据整合为一体，还需要做一番工作。基于行政记录进行的数据加工在内容上最贴近管理，但却比较杂、散，生成数据的规范性最差，一般由非统计人员操作，缺乏系统的统计设计，如何将基于管理不同节点之记录的部分统计数据整合起来，并最终与上述反映所监管领域运行状况的两类统计数据整合起来，是一项艰巨的任务。由此就提出一个需要研究的课题:面对特定行政职能部门需求，如何对所涉及统计内容及数据传输机制进行系统设计，以保证其服务于管理的有效性?一方面是统计内容的整合，要形成一个完整的体系，使不规范变得规范，使分散的信息得以系统化;另一方面是部门内部数据形成和传输机制的整体规划，打破原来的相互隔绝，实现各机构之间的数据共享。在信息化背景及相关技术支持下，这样的系统设计既是必要的，也是可能的。

三、基本步骤

如何针对一个特定的政府行政职能部门进行统计体系系统设计?总体看，不同部门、不同领域可能具有差异，但考虑问题的基本思路以及需要经历的若干步骤具有共性。本文试图结合我们在北京市住房与城乡建设委员会(以下简称北京市住建委)统计体系构建过程中取得的经验，对此予以讨论，希望能够提供一个大体可以遵循的操作路径。第一步:解析行政管理职能构建行政职能部门统计体系的第一步，是要确定研究对象的范围，厘清统计对象的内外逻辑关系。为此需要对该部门的行政管理职能予以解析，对管理内容做理论梳理，呈现管理流程。以北京市住建委为例。该部门的管理职能以房屋及市政基础设施建设为中心，与北京市国土资源局(以土地管理为职能)、北京市规划委员会(以城市规划为职能)、北京市市政市容管理委员会(以市政管理为职能)具有直接联系，其职能范围大体可以归纳为以下相互联系的方面［4］。(1)房屋管理。贯穿房屋整个存续过程，一方面是房屋实物管理，另一方面是房屋权属管理。(2)房屋及相关基础设施开发建设管理。覆盖住房及相关基础设施的开发建设全过程，涉及房地产项目开发、房屋及设施的建设施工过程。(3)房屋交易与分配管理。核心是住房，对商品性住房主要是市场交易，对政策保障性住房，实际上是在交易外壳之下体现了一个行政分配的过程。(4)房屋使用及相关服务管理。围绕住房使用，涉及居住区建设以及相关物业配套管理。市住建委是对北京市房屋与城乡建设实施行政管理的唯一行为主体，其管理对象大体可以用“两场”、“两业”和“存量房”这三个关键词来概括。所谓“两场”，是指围绕房屋和基础市政设施而形成的房地产开发市场与建设市场，以及由建设市场派生出来的建材市场，由房地产开发市场派生出来的房屋租赁市场和物业市场;所谓“两业”，是指房地产业和建筑业，建筑业中包括各种建筑施工企业以及提供相关服务的招投标、工程监理、造价咨询等服务机构，房地产业中包括房地产开发企业以及提供相关服务的房地产评估机构、房地产经纪机构和物业管理公司;所谓“存量房”则是指处于建设、交易、使用过程中的所有房屋，其重点是已建成房屋。上述三个关键词之间是有联系的:“业”是“场”中的行为主体，由各种企业及相关经济单位组成;“场”是“业”存在并发生活动的平台，依据不同交易对象而形成不同市场;“业”从事的活动、“场”上发生的交易都与“房屋”有关，覆盖了房屋的整个生命周期。住建委的职能所系，一方面要规范相关房地产市场和建设市场的秩序，对存在于这些市场上的相关企业和机构进行全过程监管，促进行业发展;另一方面要对各类房屋进行管理，尤其是对保障性住房的建设和分配进行监管、审批，为城乡居民住房及其安全需求提供保障。第二步:构造统计体系的基本框架无论哪一个政府主管部门，其行政管理对象通常都是复杂的，其管理职能都是多元的。面对一个复杂的对象以及多元管理目标，所涉及的统计内容肯定不是单一的，为此需要进行系统的统计内容设计，构造出整个统计体系的基本框架。以北京市住建委研究为例，根据上面对其管理职能及其覆盖内容的总结归纳，结合数据需求和供应现状，我们先将住建委统计体系设定为几个大的模块，然后在每个模块下确定其具体统计内容构成，最后组合起来，形成北京市住建委的统计体系［5］。第一个模块以房屋和市政设施建设过程为核心，覆盖了建设市场、建筑业以及与此有关的行政管理职能，应包含以下三部分统计内容:第一是建设市场及相关活动统计，其中既要包含建设项目的发包、承包活动统计，更要包含覆盖项目整个建设过程规模、进度、结构、质量等多方面的统计内容;第二是建筑业以及建筑企业统计，包括建筑业的基本组成状况、建筑业当期从事建筑业活动状况、建筑业企业的基本财务状况等;第三是围绕建设市场监管活动进行的统计，包括市场准入、项目招投标过程、建筑质量及人员等诸多方面。第二个模块以房地产开发和交易过程为核心，覆盖了房地产市场、房地产业以及与此有关的行政管理职能。与此相对应包含以下三部分统计内容:第一是房屋交易市场统计，含商品房一级交易市场和二手房交易市场、房屋租赁市场，围绕市场供应与实际交易进行统计;第二是房地产业以及房地产开发企业统计，内容涉及房地产业基本组成状况和当期从事的活动状况、房地产开发企业的基本财务状况;第三是围绕房地产市场监管进行的统计，包含市场准入、房屋交易市场规范性等诸多方面。第三个模块以政策性住房的建设、分配使用全过程为核心。所谓政策性住房，包括经济适用房、廉租房等，是针对低收入群体进行的房屋开发和分配。如果没有“政策性”这个定语，这一模块无需存在，相关内容可以包含在上述两个模块之中。鉴于政策性住房的特殊性，相关活动尽管也会采取交易的形式，但却主要体现了政府行政管理手段及其结果。相关统计内容既要包括政策性住房的建设过程，更要包括政策性住房的分配过程，同时还要考虑其所产生的各种效应以及与市场性住房的关系。第四个模块以存量房屋及其管理、配套服务为核心。不仅要统计整个城市区域内房屋的基本存量及其变化情况，还要从权属管理和实物管理两方面进行统计，体现房屋权属状况以及房屋安全及配套物业服务相关情况。第五个模块考虑与住建委管理有关的外围统计内容。住建委的行政职能与国土资源局、规划委等具有直接联系，因此需要从整个经济社会管理架构中确定自己的位置，设定与本部门相关职能及其活动统计的内容，并考虑与本部门统计的衔接。上述几个模块之间是相互联系的。政策性住房与市场化住房是并行存在的;房屋建设与房屋交易分配是前后相继的两个环节;无论是政策性住房还是市场化住房，其供应都要取决于建设的进度和成果;无论政策性住房还是市场性住房，都属于存量房屋的管理范围，在后期使用过程中都会派生出相应的服务需求。上述种种联系是将各个统计模块统筹为一个统计体系的基础。第三步:设计各模块的具体统计内容下面对不同模块进行具体统计内容设计。设计中需要解决两个问题:一是确定应该包括哪些统计指标，二是给出对应不同指标的具体统计分组。在充分把握已有统计基础、吸收相关领域统计设计经验［6，7］，针对上述五个模块设计了北京市住建委统计指标体系，其中体现了从流量到存量、从市场到行政、从委内到委外的基本逻辑。限于篇幅，这里只将基本内容组成和主要指标示例列示在表2中。其中，专题统计指标体系是对第二步统计体系框架中每个模块统计内容及范围的明晰化;内容描述和主要指标示例则按照专题统计指标体系覆盖的内容进一步细分为各个专题，各专题之间具有内在逻辑，可能是流程的不同阶段，也可能具有并列关系，再针对每一个专题，先设置一级指标(表中的主要指标)，然后在一级指标基础上进行分组形成二级指标(参见后文对分组的论述)。以上提出的统计指标主要限于最接近所描述对象的基础统计指标，常以绝对数总量指标形式出现。为使这些基础性总量指标更进一步显示统计对象的种种性质和特征，需要完成另外两项设计:第一是确定与基础指标有关的分组，通过分组显示其内部差异与结构特征;第二是构造相关分析指标，一般以各种相对数和平均数指标形式呈现。分析指标设计需要专文讨论，这里主要给出针对北京市住建委统计指标设计中所应用的统计分组。分组设计的依据是统计对象所具备的基本特征。在北京市住建委的职能范围之内，围绕房屋(以及市政设施)这个基本统计对象，一个基本特征是其空间位置，为此，在几乎所有的主要统计指标之下，都会体现空间地域分组。结合北京市的具体情况而言，首先是行政区分组，即按照18个区县分组，并将这18个区县按照北京市长期规划所确定的功能区(城市功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区)再归类;进而按照空间地域特征，以北京市环城交通线为依据，区分“二环”内外、“三环”内外、“四环内外”、“五环”内外、六环外等，对相关指标予以分组。另一个基本特征是房屋性质。首先要区分住宅和商用房屋两个类别;在住宅中要进一步区分商品房与政策保障房两个类别;在此之下，要进一步按照住宅的性质(别墅或公寓、楼房或平房)、楼层、面积等特征分组。这些分组在存量房屋统计指标中、在与房地产交易市场交易、政策性保障房配售有关的统计指标中都会得到集中体现，在建设市场的相关统计指标中也会有一定体现。此外就是一些带有局部意义的分类特征。比如针对建筑业，要按照建筑企业的专业特征、资质等级、注册地等分组;针对商品房交易市场，要按照一级市场、二手房市场等分组;针对商品房交易中的购房者，需要按照其身份特征做分组;对政策保障性住房，不仅要对已经配售者按照身份特征分组，还要对相关申请者按照身份特征做分组;对已经处于使用过程中的房屋，要按照其完好状态、节能状态、安全状态等特征分组;对住宅区，要按照物业特性进行分组;等等，限于篇幅这里不再一一列举。第四步:落实统计数据报送周期、数据来源和传输渠道为了将上述统计内容设计落到实处，需要进一步明确统计操作流程并予以技术实现。在此仅对统计流程设计需要解决的问题予以说明。第一是确定统计数据的报送周期。不同类别的指标，不同的数据来源，应用于不同管理目标，需要分门别类确定统计数据的报送周期。一般地，要全面反映统计对象的详细状况，需要建立在年报基础之上，此时应提供几乎所有指标、所有分组的数据;要进行短期监测，应选择关键监测指标，按照更短的周期报送，此时可能需要按季、按月报送，甚至可以按周、日报送。就北京市住建委统计体系而言，商品房供给和销售情况按月报送，房地产中介机构情况按季报送，而房屋权属构成状况则按年报送。第二是确定统计数据的来源渠道。基于行政职能的部门统计，其数据来源大体分为两类、三方面:①纳入国家统计调查制度、可以提供常规统计数据的部分，可能由本部门直接提供，也可能由统计局或其他职能部门提供;②专题调查统计数据，大部分来自本部门，也可能来自统计局或其他部门;③由本部门行政记录生成的数据，常常分散在部门管理流程的各个环节、各个机构。这些数据的生成工作由这些机构负责。以北京市住建委统计体系为例，其基本数据来源可以归纳如下:外围背景统计指标体系需要通过统计局和国土资源局等相关机构获取，有关房屋总存量、现有民用建筑节能情况等与本部门需要相关但无法由行政记录生成的数据，通过本部门专题调查获取，有关市场准入、施工许可、工程竣工、房地产抵押情况等与行政监管职能直接联系的数据则基于行政记录生成，由具体负责监管的处室报送。第三是确定统计数据的传输渠道。从技术上说，此部分工作会涉及信息网络平台建设;从组织管理上看，需要一个综合性的机构对整个统计体系实施协调。一方面是外部数据获取渠道，这需要在部门间数据交换机制架构中予以落实;另一方面是要建立起部门内部数据交换机制，实现部门内部各个机构之间的数据传输，使得各个机构在提供自己负责生成的数据的同时，能够便利地获取其他机构提供生成的数据。就北京市住建委统计体系的具体设计而言，我们确定以综合处作为数据传输和管理协调中枢，在与此配套的信息技术系统尚没有建立之前，各方数据要先报送综合处进行汇总整合。

四、行政职能部门统计体系系统设计方法论要点

针对一个特定对象进行统计体系系统设计，应该是包括对统计数据进行采集、加工、的有机整体，其中，统计指标设计代表该统计体系的核心，需要完成与指标相关的一套完整的概念、定义、分类和核算规则，但同时还要包括了对统计数据进行采集、加工、的相关行为主体。要完成这样的系统设计，需要在方法上处理好以下问题。

1．深入了解、全面把握该部门的行政管理职能、管理流程及组织架构，是完成行政职能部门统计体系系统设计的前提和基础。在北京市住建委统计体系设计之初，我们曾广泛搜集有关房地产市场、房地产业、建筑业等文献资料，并数次与委内各个机构做广泛讨论，最终针对“两场”“两业”及“房屋”之间关系绘制成对应委内不同机构职能的管理流程图①。

2．具体内容设计一定要注意利用已有统计基础。一方面是国家统计调查制度中已经存在的内容，要实现与其的衔接;二是部门的管理过程中已经形成的既定做法，要通过规范将其纳入体系之中。在进行具体设计之前，一项非常重要的基础性工作是对部门内外现有统计基础进行调研。做好部门统计体系设计，不是另起炉灶，而是要充分吸收现有统计内容，充分利用现有的渠道和机制，通过全面整合来完善相关统计内容、搭建数据共享机制。

3．具体内容设计过程中，要在前述两方面基础上，结合相关领域的专业知识和相关分类标准等，运用统计理论构建统计指标体系，提炼出统计指标，完成与指标相关的一套完整的概念、定义、分类和核算规则。其中尤为重要的统计理论是统计指标体系设计和分组设计，要遵循一定的模式，以保证设计结果的逻辑性和全面性。从指标体系而言，我们曾经总结过其构建模式。面对一个市场，其统计指标体系大体会遵循“供应－需求－交易”模式构造;面对一个产业，设计统计指标体系大多要体现“投入－产出－效率”模式;面对一个表现为存量的对象，其统计指标体系通常会体现出“期初存量－当期变化－期末存量”的模式;此外，针对企业，其统计指标体系常常会沿用财务会计信息的构造模式，按照“资产负债、收入成本利润”等基本思路设计［8］。关于统计分类，我们也曾做总结［9］，此次针对北京市住建委统计体系，综合应用了这些模式。一是体现统计对象空间分布的分类，二是体现统计对象经济活动性质的行业分类和产业分类;三是体现统计对象组织属性的分类，比如登记注册类型划分等。

4．从体系设计到最终实现，可能需要一定的行政力。部门内部各机构是对统计数据进行采集、加工、的相关行为主体，因此在上述统计设计的基础上，要将纸面设计真正落到实处，常常需要一定的行政力予以干预，以保证所设计的统计体系最终得以实现并在部门管理中有效发挥作用。