行政管理听证体系完善

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一、关于行政听证法治环境的问题及对策

由于历史传统和现实原因，我国听证制度的法治环境与行政听证制度的发展要求还有较大差距。一方面，社会整体对听证程序制度在观念层面认识不够，听证权利意识比较淡薄。另一方面，我国目前的经济发展水平和政治体制条件还难以满足行政听证的要求，这影响了行政听证制度的进一步发展。行政听证制度的健康发展离不开良好的法治环境。从某种角度而言，没有良好的法治环境，行政听证制度就会成为空中楼阁。因此，我们需要在法律意识、经济发展、政治体制等方面来营造行政听证制度良性发展的法治土壤。第一，在法律意识上，培养民众的听证权利意识。在一个法治国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。我国行政听证程序中存在若干问题，不仅仅是听证的法律具体规定，更为根本的是社会整体对听证权利的法治观念问题。我们应该从根本上扭转社会对听证制度的漠视态度，使公民真正意识到行政听证是维护自身合法权益的有效手段。第二，在经济上，进一步深化改革，为完善行政听证制度创造经济环境。行政听证的前提条件是公民、法人或者其他组织存在自己的独立利益。如果公民、法人或者其他组织不存在自己的独立利益，行政听证就失去了存在的基础。因此，必须进一步深化经济体制改革，理顺国家、集体与个人的关系，明确各自的利益范围，扩充公民个人的独立利益。第三，在政治上，进一步健全社会主义民主制度和整个法律体系，制定一部完善的行政程序法，统一行政听证程序制度的原则理论，完善行政听政具体程序的规定，为行政听证的有效实行和发展提供制度保障，为行政听证制度创造良好的法治保障。

二、关于行政听证范围的问题及对策

目前，我国在行政听证范围的问题上，主要是我国行政听证范围的规定过于狭窄，不能适应保障行政相对人权益的需要。如《行政处罚法》规定，只有“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用听证程序，却对行政相对人影响更大的行政拘留则不在听证之列。国外听证程序的适用范围具有三个特点：一是范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于对相对人不利的处理处分；三是在有些国家，听证不仅是用于具体处分行为，而且还广泛适用于制定法规等抽象行为。根据现代行政法治的要求，除了涉及国家机密，涉及国家安全和重大的紧急的事件不举行听证外，其他所有不利于行政相对人权利的行政行为在做出前都应当举行听证。因此，我们建议，进一步扩大行政听证程序的适用范围，第一，将较为严厉的行政处罚都纳入听证范围。第二，适用听证的具体行政行为也不应当局限于行政处罚领域，凡是行政机关作出的对公民、法人或者其他组织有重大影响的行政行为，都应当纳入听证的范围。第三，某些抽象行政行为也应当经过听证。因为抽象行政行为作出以后，可以反复使用，对社会公众的影响更大，因此，通过听证来规范抽象行政行为，可以从源头上规范行政行为，也可以取得更高的效率。

三、关于行政听证信息公开的问题及对策

目前，我国虽有关于行政听证信息公开的规定，但从总体上来看，我国行政听证会中行政主体的信息公开不充分、不完整和不全面的。这是因为我国有关行政听证的法律规范对听证公开原则虽做了规定，但这些规定多数属于原则性规定，缺乏可操作性，行政主体的随意性较大。扩大行政听证信息的公开和透明，有利于加强对行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败，也使行政决定更加容易获得行政相对人的理解和执行。因此，要切实加强行政听证信息公开原则的具体落实，保障听证过程中公开信息充分。无论哪一层级和何种问题类型听证会，一般都不应该以种种借口秘密举行，而应该在开会之前的一定时间内通过媒体向全社会公布听证方案和有关材料，让行政相对人通过各种途径有直接或间接明确规定听证代表在接到听证方案后进行一定范围的社会调查，以保证他们在听证会上的发言并非代表他们自身，而真正代表其背后的利益群体；在可能的情况下，举行听证会应容许一定数量的普通公民旁听；重大事项的听证会可以通过电视、广播以及互联网进行直播；行政机关应当向听证代表提供客观、全面的材料；听证代表应该有权查阅行政机关的相关文件资料。只有真正按照上述思路解决了听证信息公开的问题，才有利于实现听证会的民主性、科学性、规范性、公正性和效率性。

四、关于行政听证主持人的问题及对策

我国行政听证主持人的身份比较含糊，缺乏明确规定。无论是《立法法》或者是《价格法》，都没有对听证会主持人作出规定。只有《行政处罚法》第42条对听证主持人资格做了限制：一是非本案调查人员；二是当事人认为与本案有直接利害关系的，可以申请回避。从已经举行的行政听证会的情况看，许多听证会的主持人是由作出行政决定的行政机关委派本机关人员担任的。可以说，行政听证主持人现有任用机制使行政听证主持人对行政机关有过分的利益依赖，使主持人的独立性、公正性大大降低。美国听证主持人的选任经历了一个客观性和公正性逐步增强的发展过程。最初听证主持人也是由行政长官指定，没有独立的职权。从1946年《联邦行政程序法》确定的“听证审查官”到1972年文官事务委员会改称、1978年国会予以承认的“行政法官”，行政听证主持人的地位日渐独立。主持人地位的独立赢得了公众对听证程序公正性的信心。我国的听证主持人需在形式上享有一定的独立权，但在实际上因其隶属行政机关升迁，待遇、工资完整掌握在行政机关首脑的手中，在听证活动中很可能会掣肘于行政机关的利益，从而使听证实质处于行政机关的操控下。现代法治中一个最著名的原则是“每个人不能作为自己案件的法官”。听证主持人地位的独立可以增强公众对听证程序公正性的信心。笔者认为应该从制度上解决主持人问题，大胆借鉴美国式行政法官的做法，应切实贯彻职能分离的原则，明确听证主持人的产生办法以及听证主持人、听证人员、书记员的资格、职权与法律责任、主持人回避事由，有效增强主持人的独立性和公正性。

五、关于行政听证参加人的问题及对策

在这方面，主要问题有：一是我国现行法律一般只规定了当事人可以申请进行听证，但没有规定与案件有关的第三人是否可以申请参加听证。二是听证会的参与人构成结构不尽合理，没有充分照顾有利害关系的群体。现代行政法发展的趋势之一就是扩大行政相对人对行政程序的参与，体现在听证领域，各国都规定，除了行政相对人以外，权利和利益间接受到影响的第三人，都可以参加听证。因此，我国的行政听证应当借鉴国外有关规定，允许和具体行政行为有利害关系的第三人申请参加听证。关于参与听证人的结构问题，我们应在听证代表产生时增加透明度，特别是在涉及到不特定的个人利益时，听证代表的产生更应该公开、公正、公平、合理，从而保证听证代表中有各个阶层、各个行业的人员，而且受影响最大的人群应该有适当大一些比例的代表参加听证会。比如，春节铁路客运提价听证会，受影响的有探亲者、旅游者等等，但是民工和学生由于收入较低、路途一般较远，而成为受影响最大的特殊群体。

六、关于行政听证组织的问题及对策

在这方面，问题主要表现在：一是行政相对人没有决定是否举行听证会的主动权。二是行政听证的有关组织规定，不能有效保障当事人的权益。在这种制度安排下，很可能产生的一种后果，就是行政主体为了通过自己制定的行政决定方案，既可能使该举行的听证不举行，也可能使已举行的听证会流于形式。行政主体对听证会举办与否有明显的决定优势。行政听证决定权优势在行政主体，是阻碍听证效用发挥的重要因素。针对这种情况，我们应该增强举行听证的硬性规定，要求听证的组织者对于重大事件或涉案金额较大或法律法规有规定的事项，必须告知相对人和利害关系人有权提请举行听证。对于听证会参加人的权利规定不完善这个问题，我们建议，有关听证的法律不仅应当明确规定行政相对人获得通知的权利、申请回避的权利、阅览听证记录的权利、申请参加听证的权利、委托人的权利、提出证据和质证的权利，而且更要规定行政相对人在行政听证程序中的请求保密的权利、当事人有陈述其对事件解决意见的权利、取得全部案卷副本的权利、阅览有关不利处分调查结果的笔录或其他证明该不利处分的事实的资料的权利等。

七、关于行政听证笔录的问题及对策

在这方面，主要问题有：一是我国关于行政听证笔录的内容，现行法律未予明确。这使得听证笔录内容难以完整、系统和全面。二是我国的行政听证制度实行的不是严格的“案卷排他”原则，只有《行政许可法》规定，行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可的决定。因此，在听证结束后行政决定的做出上，行政主体仍有较大的操作空间。针对这两个问题，我们认为，一是要完善听证笔录制度。我国《行政处罚法》第二条仅规定“听证应当制作笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章。”至于笔录当中应当涉及哪些事项未予规定，这样宽泛的自由度无疑会使听证程序形同虚设。而西方国家一般对此做了明确的说明。以《美国联邦行政程序法》为例，其第556条规定听证笔录应包含下列事项：（1）任何口头的、书面的或其他形式证据的记录；（2）行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决；（3）听证程序中提出的全部文书，申请书。这样明确的规定无疑为此后的行政决定奠定了基础。我国应当借鉴此种笔录制度。二是赋予听证笔录对行政决定的约束力。美国《联邦行政程序法》规定“，证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成行政机关作出裁决的惟一案卷”。可见，听证记录具有约束力，行政决定必须根据听证记录作出的案卷作出，否则行政决定无效。我们认为，美国联邦行政程序法明确规定的“案卷排他”原则值得我们借鉴。即“听证笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书、申请书是做出裁决的唯一依据”.正像伯纳德•施瓦茨所说的那样“：在依法举行的听证中，行政庭做出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料。若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”