明代中层管理规划

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一辽东苑马寺卿兼职兵备官的事件经过与背景

苑马寺是明朝初年在边疆地区设立的军牧业管理机构,共有北直隶、辽东、平凉、甘肃四寺,其中辽东苑马寺于永乐四年(1406年)设于辽阳城,其长官是从三品的苑马寺正卿。按照规定,苑马寺听从兵部管理,下辖若干监、苑,实行军马集中蓄养制度,由专职人员放牧军马。可以看出,苑马寺官员原则上只负责管理马政,与地方事务全无关系。然而在嘉靖年间,辽东苑马寺卿却被调整职务,兼任管辖附近金州、复州、盖州三卫军民的兵备官,这实为一种非常值得注意的现象。兵备官是明代地方按察司下属道员,其职责是统领若干卫所,负责当地战守事务。由于明代辽东的25个卫全是实土卫,本质上是兵民合一的地方行政机构,所以当地的兵备官同时管理军事和民事,是实际意义上的地方官。划给辽东苑马寺卿管辖的金州、复州、盖州3个卫位于辽东半岛南部,包括今天辽宁省的大连、瓦房店、盖州等地,是明代辽东农业最发达、人口最密集的区域。原本只负责蓄养军马的官员,竟然开始兼任辽东最富庶地区的地方长官,管理当地各种军政事务。这样意义重大的、看起来跨度极大的职务调整,其背后隐藏的原因是什么?从表面看来,直接促成这次调整的,是一起损失惨重的边患事件:先是,(嘉靖)四十一年十二月,虏拥众犯辽东海、金等处,大掠七百余里,杀掳几二万人。①由于海州卫和金州卫辖境受到严重侵扰,嘉靖四十二年(1563年)五月,巡按御史杨栢上疏,要求将包括蓟辽总督杨选在内的众多官员治罪。明代的蓟辽总督需同时管辖蓟镇、辽东两处军事重镇,驻地在密云(今北京密云),由于驻地距离事发地太过遥远,杨选最终并未受到处罚,而包括辽东总兵在内的另一些官员则被革职处理。为避免再次出现类似事件,杨选在七天后就提出了让辽东苑马寺卿加按察司官衔,管理金、复、盖三卫地方的建议,理由如下:辽东苑马寺卿政事甚简,而(金、)复、盖三卫南濒大海,为丑虏垂涎之地。

宜令苑马寺卿量兼佥事衔,带领兵备事。官不加设,而事可兼济甚便。②这项建议很快获得批准。由于明代辽东的司法监察事务在名义上归山东按察司管辖,所以苑马寺卿所加的也是山东按察司佥事衔。从当时颁发的《敕苑马寺》文书中可以看出,在身兼兵备职之后,其责任有“往来巡历,纠察奸弊,平时修葺城堡,操练兵马,备御海防;有警督率官兵,收敛人畜,相机战守,保固城池,其所属境内卫所,守备、备御、掌印指挥等官悉听统辖”③,可以调动当地卫所军官,一切战守事务均在其管辖之下。表面看来,这次跨系统的官职调整事件只是一个特例,仅是在辽南地区发生边患后,采取的一项应急措施。然而从记载中可以看出,这并非一次全无先例的孤立事件,因为在此前的嘉靖四十一年(1562年)三月,同样专职负责马政的辽东行太仆寺卿也已经开始奉命兼理兵备事,划给其管辖的是辽东军事重地三岔河西北方的镇武、西平、西宁、西兴、盘山五处驿堡④。三岔河是辽河下游入海前的河段,其北的辽河套地区水草茂盛,是边外游牧部落的栖息地。每当冬季严寒,河流冰封时,边外的游牧部落就会沿辽河涉冰南下,侵扰三岔河周边地区。在辽东行太仆寺少卿成为兵备官之前,该地区已经连续三年冬天遭受侵袭,损失惨重:嘉靖三十八年(1559年)十一月,位于三岔河口附近的海州卫西平堡等处遭遇袭击,多名军官战死⑤。嘉靖三十九年(1560年)十二月,又有“虏自辽东海州东胜堡入,南趋耀州堡,转掠海、盖、熊岳等堡,杀掳男妇六千余人”⑥,焚劫大量庐舍畜产。嘉靖四十年(1561年)十二月,再次出现“虏犯辽东,攻陷盖州熊岳驿,杀指挥杨世武等”⑦的严重事件。

事后辽东总兵官云冒被革职,辽东巡抚吉澄也被罚夺俸两个月。于是三个月后,在吉澄的建议下,辽东行太仆寺迁往三岔河西北方的西平堡,寺卿兼领兵备事,对附近“虏所盘踞”①的地区进行重点防御。这次官职调整的背景和方式,与此后辽东苑马寺卿带理兵备事的经过如出一辙。就这样,在相隔仅一年多的时间里,两名辽东马政机构的最高负责人先后被纳入兵备道系统,成为管理当地战守事务的军政官员。而当时辽东增设兵备官的事件还不止于此。在行太仆寺少卿成为兵备官两个月后,辽东还在宁远前屯一带增设了一名兵备道臣,主管辽西走廊地区的战守事务。这是因为嘉靖四十一年(1562年)四月,土蛮部“大举寇辽东”②,袭击位于辽西走廊西段的宁远前屯卫辖境。于是当年五月,根据督视辽东军情官、兵部左侍郎葛缙的建议,在辽西走廊地区添设兵备官,管辖从山海关至宁远卫塔山所之间的各处城堡驿所。《敕宁远兵备道》文书中规定其职责为“整饬宁前地方兵备,春夏驻劄宁远,秋冬驻劄前屯,无事则修整边隘,补练兵马,纠察奸弊。有警则率督兵将,收敛人畜,相机战守……其备御、掌印指挥等官,悉听尔统摄”③,与给辽东苑马寺卿的命令内容基本一致。在嘉靖四十五年(1566年)刊行的《全辽志》中,还收有《敕分巡道》和《敕分守道》两篇敕文,分别颁给驻在辽西重镇广宁城的辽海东宁分巡道臣,以及驻在辽东行政首府辽阳城的辽海东宁分守道臣。其中命令分巡道臣“带管广宁、锦义、河西等处兵备,春夏驻劄锦州,秋冬驻劄义州。无事则修整边隘,补练兵备,纠察奸弊,有警则督率兵将,收敛人畜,相机战守……其守备、备御、掌印指挥等官,悉听统摄”④,负责辽河以西、广宁城周边地区的战守事务。而分守道臣则是“带管海州、辽阳、沈阳、抚顺、叆阳各城堡边备,平时则操练兵马,清理军伍,修筑墩墙,稽查钱粮,分理词讼,禁革奸弊。

有警则坚壁清野,收敛人畜,督率境内卫所官员往来策应”⑤,负责辽东首府辽阳城周边的边备事务。按照明代制度,辽海东宁分巡道臣是山东按察司下属,负责辽东全境的司法监察事务,而辽海东宁分守道臣则是山东布政司下属,负责辽东财税民政事务。但是在这两份敕书中,他们也被各自划定了职权范围,分别带管广宁城周边和辽阳城周边的军政事务,按察分司和布政分司也分别成为“按察兵备分司”⑥和“布政边备分司”⑦。按照《全辽志•职官志》中的记载,这两次的职务调整分别发生在嘉靖四十一年(1562年)和四十二年(1563年),与辽东苑马寺卿、行太仆寺卿和宁前兵备道的官职调整几乎同时发生。也就是说在这两年间,辽东地方总共正式设立了5处兵备道和准兵备道,再加上之前设立的开原兵备道,辽东全境都已被分割完毕,各自纳入6处道、寺管辖之下。由此可见,辽东苑马寺卿兼任兵备官一事并非偶然的权益之计,而是发生在嘉靖四十一至四十二年间(1562-1563年),辽东地方密集设立兵备道的时代背景下,所作出的诸多职官调整中的一例。那么当时的辽东究竟为什么要通过新任与兼任的方式,将这些官员都纳入兵备系统?密集设立兵备道的原因是什么,其背后又有怎样的规律可循?

二明代辽东地方政区设置的早期缺陷与弥补

在嘉靖四十一年(1562年)颁给辽海东宁分巡道,令其带管兵备事的敕文中,开篇有这样一句话,可视为此后两年间辽东密集设立兵备道的主要原因:近该督视辽东军情官题称:辽东镇巡等官与所属地方相去隔远,顾理不周,势甚孤危,要将原管该道官员改拟责任,画地综理,以防虏患。⑧同年五月,在增设宁前兵备道时,提到的理由也是“东起广宁,西至山海,绵亘五百余里,镇巡官隔远……势甚孤危”⑨。如敕文中所说,辽东地方设立兵备道的举措,目的正是要划地分权,对各区域进行军政事务综合管理,才能有效应对频繁的边患。而作为这一系列职务调整的前提,辽东巡抚等官员与辖区之间确实出现了极为严重的“相去隔远,顾理不周”现象。回顾明代辽东边疆经略史,可以看出早在明初的辽东行政区划设置中,就已经存在着重大缺陷。按照明初制度,辽东地方的行政管理方式为两级制,即由设在辽阳的辽东都司为行政中心,直接管理其属下的25个实土卫。

当时的辽东“东西相距千五百余里,南北相距千七百余里”①,全境面积接近今天的辽宁省,每个卫管辖的面积和事务都至少相当于内地一个县的规模。由于内地行政实行的是省———府(州)———县三级制,府一级行政单元分割了辖境,使省一级行政机构不必直接管理县级行政单元,在交通和通迅都属落后的时代,这种设置达到了行政层级与管理幅度之间的平衡。而对照辽东都司的情形,可以看出一个都司和25个卫之间,显然存在着管理幅度过大、难以实行有效管理的问题。再从地理形势上看,辽河下游三岔河河段将辽东全境分成东、西两片区域,东部有以金、复、海、盖南四卫为主体的辽东丘陵区,以开原、铁岭为主体的辽北山地区,和以辽阳、沈阳为中心的辽沈地区;而三岔河以西也有狭长的辽西走廊地区,以及以广宁为中心的周边地区。这些小区域形成各自相对独立的小环境,其间山川阻隔,在交通和通讯技术尚不发达的时代,都会给直接管理带来诸多不便。当辽东都司初建时,明军势力范围只是集中在北至沈阳、南至旅顺的辽河以东地区,所以以辽阳作为行政中心,还可以对辖境进行有效控制和管理。

但洪武二十年(1387年)以后,明军势力向北方和西方推进,将北至开原、西至山海关的广大地区都纳入治下,此时再以位置偏东的辽阳为行政中心管辖全境,便为未来的管理埋下了许多隐患(如图1)。针对这种情况,理应在辽东都司和25个实土卫之间增设一层行政机构,以缩小管理幅度。然而在永乐至嘉靖的百余年间,辽东地方并没有出现增设中层行政机构的举措,当地行政层级与管理幅度之间的矛盾,也并没有完全显露出来。考察当时的形势,可以看出是由于辽西重镇广宁城的迅速崛起,在客观上缓解了辽东地方管理的压力。当明成祖迁都北京后,辽东地方在国家防御中提升到了“京师左臂”②的重要战略位置,由于辽河以西直至山海关的地区更接近京城,于京师防卫更具重要意义,所以辽西的广宁城迅速发展起来,在辽东防御中占据重要位置,后来增设的辽东总兵官和辽东巡抚,也都驻在广宁城中。从此辽东地方格局发生变化,位于河东的辽阳不再是唯一的行政中心,广宁成了辽东地方的另一重镇,与辽阳同样具有重要的地位。即如《全辽志凡例》中所说:“辽阳按临总会,广宁抚镇驻节。”③另一方面,由于兀良哈三卫部众南下,占领水草丰富的辽河套地区游牧,致使辽河东、西之间的往来被人为隔断,当时的人们只能凭借临近辽河入海口处的三岔河一线咽喉地带来往。而当此处受到袭击时,辽河两岸便音讯断绝,无法及时交流,如明人所言:辽东地形以三岔河一线之地,分为东西。统理之名虽云一镇,而悬绝之势实为两隅。东西道里相去三百余里,仓卒呼吸,不及应援。④因为交通、通讯上的诸多不便,也为了行政管理的便利和边疆防御的安全,在永乐之后的几十年时间里,辽东地方逐渐形成了辽河东、西分治的局面。当时辽河以西有11个卫,辽河以东有14个卫,辽阳、广宁两大重镇分居辽河东西,辽东地方的重要机构和官员也平均分驻两城。

在广宁的是辽东巡抚、总兵官和户部管粮郎中,而在辽阳的则是辽东都司、副总兵和监察御史。两套职能完备的管理机构迅速在两座城市中建立起来,使得辽东实际存在着辽阳和广宁两个行政中心,也在客观上起到了划地分权、缩小管理幅度、提高行政效率的作用。在这一新格局形成过程中,也出现了相应的职权调整,例如辽东25卫的粮仓就以辽河为界,分别被划给了辽阳的按察分司和广宁的布政分司管理:辽东地方,以辽河为界,河东定辽左(卫)等十四仓,按察司官主之;河西广宁(卫)等十一仓,布政司官主之,二年一代,行之已久。①这条记载出现的时间是成化十二年(1476年)。可见在此之前,辽东地方就已经根据当地情况,作出了若干职权上的调整。成化十四年(1478年),山东按察司又在辽东增设两名佥事,“听巡抚官节制,整饬东、西两路兵备,凡边墙墩堡一切事宜,皆从镇守等官规画”②,成为日后增设兵备官的预演。而在成化二十一年(1485年),按察分司和布政分司对调驻地的做法,更是一个典型的事例:(我朝)以山东布政司参政、参议一员理粮储,按察司副使、佥事一员理刑狱。往者按察分司在辽阳,布政分司在广宁。遒成化乙巳岁,总镇太监韦公朗以广宁有户部郎中,则布政分司可省,而辽阳不可缺人以理粮储。辽阳有巡按监察御史,则按察分司可省,而广宁不可缺人以理刑狱。互相易置,事体为允。以疏闻,诏可之,遂易置焉。③因当时的广宁已经驻有管粮的户部郎中,与同城的布政分司职责相近,而辽阳也驻有巡按御史,与同城的按察分司职责相近,于是就将布政分司和按察分司对调驻地,使广宁和辽阳各有一名负责粮储和词讼监察的官员。于是在嘉靖中期之前的很长一段时间里,辽东地方实际已经形成了河东、河西两个行政区域,各自拥有一套职能相对完备的官员系统。两地官员工作重心均侧重于本区域,例如“分巡住劄广宁,理河西之事居多;分守住劄辽阳,理河东之事居多”④,可以尽量应对本区域的财税、监察和军政事务,当地的行政管理层级与管理幅度也达到了暂时的平衡。然而,在划分成两部之后,辽河以西依然有11个卫,辽河以东则有14个卫,管理幅度仍嫌过大。这种管理格局在内忧外患较少的时期尚能维持稳定,但到嘉靖年间,辽东的边防形势发生了重大转变,包括苑马寺卿兼任兵备官员在内的一系列调整举措,就是在这样的历史背景下出现的。

三嘉靖年间“画地综理”的过程与成效

对于嘉靖时期辽东的边疆形势,《大明会典》中有这样的记载:辽东孤悬千里,国初废郡县、置卫所,以防虏寇,独于辽阳、开原设自在、安乐二州处降夷。东北则女直、建州、毛怜等卫,西北则朵颜、福余、泰宁三卫。分地授官,通贡互市,寇盗亦少。嘉靖间虏入,大得利去,遂剽掠无时。边人不得耕牧,城堡空虚,兵马雕耗,战守之难,十倍他镇矣。①边防形势日渐严峻,内外事务渐多,原有的平衡终于被打破。东、西两路官员在管理辽阳、广宁周边以外的地区时,常有道里险远、顾应不周之虞。比如辽河以东地区,“南自金州,北抵开原,千有余里,分守难以周历”②。因此,在偏远地区设立新的行政单元,在原有的辽河东、西分治基础上继续缩小管理幅度,提高管理效率,已经日渐显示出其必要性。《皇明九边考》一书中,这样描述辽东的地理和边防形势:(辽东)北邻朔漠,而辽海、三万、沈阳、铁岭四卫之统于开原者,足遏其冲;南枕沧溟,而金、复、海、盖、旅顺诸军联属海滨者,足严守望。东西倚鸭绿、长城为固,而广宁、辽阳各屯重兵以镇压之。复以锦、义、宁远前屯五卫西翼广宁,增辽阳山东诸堡,以扼东建。辽之保障,困于地之迂远。今三岔河南北数百里,辽阳旧城在焉。木叶、白云之间,即辽之北京、中京地也。自委以与虏,进据腹心,东西限隔,道路迂远。③后来辽东设立6处兵备道与准兵备道的区域,正是这段文字中所提到的邻近沙漠的辽北开原地区、滨临大海的辽南地区、广宁、辽阳两重镇的周边地区、广宁以西的辽西走廊地区,以及控扼辽河东西的三岔河地区(如图2)。这次设立兵备道的过程,基本可以分为预演期、密集期和调整期三个阶段。

预演期从嘉靖十九年(1540年)三月开始,首先在耕田最多、农业最发达、“延袤数百里,冈阜原衍相属”④的辽东半岛,“添设整饬辽东金、复、海、盖等处兵备山东按察司佥事一员”⑤。但在嘉靖二十二年(1543年)时,由于辽北开原地方“二卫孤悬,三面接虏,边情叵测,人民顽野,弊端易积,诈伪横生,宜设兵备,以惩夙蠹”⑥,这名按察司佥事又被调往辽北的开原城,成为开原兵备道臣。这样,他就必须同时管辖辽东最北端和最南端的两个地区。两地事务都属繁多,一人之力显然不足,于是在嘉靖三十一年(1552年),“辽东守臣以(金、复、盖)三卫民繁事多,开原兵备佥事不便遥制”⑦,命令时任辽东苑马寺卿的张思兼辖金、复、盖州三卫军民,管理“词讼钱粮,禁革奸弊”⑧,才使开原兵备佥事不至有顾此失彼之虞。但此时的张思仅以苑马寺卿之职兼管三卫事务,并没有加山东按察司的宪职。情况类似的还有分巡、分守两道官员,嘉靖三十九年(1560年)十一月,巡抚辽东都御史侯汝谅因辽东“边务日棘”⑨,建议以分巡道带管广宁等处兵备,以分守道带管海州等处兵备。但直到嘉靖四十一年(1562年)和四十二年(1563年)时,才正式颁发敕书。从这些情形来看,这一阶段中的增设兵备道并没有很明确的预先规划,而是因形势随时设立,更像是一种应急性的临时措施。从嘉靖四十一年(1562年)开始,辽东地方开始密集设立兵备道。与前一阶段相比,这一时期的设立呈现出相对正式、规律且富有针对性的特点,在各个小区域内都设置了兵备道,而且对兼职兵备官员加以山东按察司宪职,颁给敕书,使其能够名正言顺地带理当地军政事务。如本文第一部分中所详述,两年之内,辽东行太仆寺少卿、苑马寺卿和分巡道臣、分守道臣都开始正式带领兵备或边备,并增设了宁前兵备道臣。嘉靖四十二年(1563年)七月,《明世宗实录》中出现“辽东兵备、守、巡四道,太仆、苑马二寺”①的固定称谓,并令其负责官员久任辽东,标志着辽东兵备道的制度已经固定下来,其发展也进入了一个稳定阶段。在这一阶段之后,辽东的各道建设进入了一个稳固和调整的时期,有些道的辖境被调整,使其更加便于管理。以辽东行太仆寺为例,其辖境原本只有三岔河以西的镇武、西平、西宁、西兴、盘山五座驿堡,却没有卫一级机构,这就给调动卫所官员造成了困难,“事权颇轻,职务不称”②,“事势必龃龉不行”③。因此在五年之后的隆庆元年(1567年)六月,太仆寺辖境进行调整,只保留原有的西平、西宁、西兴三堡,而将镇武、盘山二堡划出,交给河西的分巡道管辖。此外,再将位于三岔河以东、河东分守道所辖的海州卫和东昌、东胜二堡划给行太仆寺,这样行太仆寺的下属就有了卫一级机构。在改变辖区的同时,还根据季节的不同,对其驻地作出了相应的安排,令行太仆寺官员“岁以冰合时,驻海州防大虏。余月则移驻西平,以备零寇”④。当开原兵备道初始设立时,只管理开原城中的辽海、三万二卫。但当首任兵备道臣黄云在任时,已经开始管理铁岭、汎河等处事务,可知这两地也已被纳入治下⑤。

这样,辽东二十五卫已经被分割完毕,现参考作于万历二至四年(1574—1576年)的《四镇三关志》⑥,列举当时各道、寺官员职衔、驻地及所监督辖境如下:辽海东宁道边备参议一员,驻辽阳,监督辽阳周边定辽中、左、右、前、后卫、东宁卫、沈阳中卫。共7卫。辽海东宁道兵备佥事一员,春夏驻锦州,秋冬驻义州,监督广宁周边广宁卫、广宁中、左、右卫、义州卫、广宁中、左、右、后屯卫。共9卫。宁前道兵备佥事一员,春夏驻宁远,秋冬驻广宁前屯,监督辽西走廊沿线的宁远卫和广宁前屯卫。共2卫。开原道兵备佥事一员,驻开原,监督辽北的三万卫、辽海卫、铁岭卫。共3卫。行太仆寺少卿兼兵备佥事一员,冰合时驻海州,余月驻西平堡,监督三岔河周边的海州卫等处地方。属下1卫。苑马寺卿兼兵备佥事一员,驻盖州①,监督辽东半岛的金州卫、复州卫、盖州卫。共3卫。此后,辽东各道、寺驻地与辖境又有若干调整。万历八年(1580年),辽东行太仆寺少卿及本寺主簿被裁革②,在万历十五年(1587年)成书的《大明会典》中,原属行太仆寺的海州卫和东昌、东胜二堡都已经被划归苑马寺治下,使得辽东半岛的南四卫地区都成为苑马寺辖境:苑马寺卿兼金、复、海、盖兵备一员,照旧管理马政。

夏秋驻盖州,冬春驻海州,整饬四卫并东昌、东胜、耀州、连邦谷等堡。③在辖境划分完毕后,各道、寺官员不仅要监管本辖区内的战守事务,还要处理各种财税、司法、教育、职官事务。以苑马寺卿为例,在现存的明代辽东档案中可以看到诸如《辽东苑马寺为议处家丁钱粮,以杜攀报、以安地方事的宪牌及各卫上报的呈文》④、《辽东苑马寺为更换守堡官员事的呈文》⑤、《金复海盖兵备道关于将一切契税加一倍或半倍征收事的宪牌》⑥、《辽东苑马寺为复州卫生员余良心因丁父忧,赴考误期,请收学肄业事给巡按山东监察御史的呈文》⑦等。当辽东饥荒时,苑马寺卿还要“住劄金州,给放各岛商船,不得抽税”⑧,保证救荒运粮船只能够顺利到达辽东。而关于其他各道的相关事务,也可以看到诸如《分守辽海东宁道山东布政使栗在庭对求索人财与辱骂尊长等罪犯的审判书》⑨、《整饬宁前兵备山东按察司佥事杨时誉遵巡按周批处理杀人奸淫案书册》○10、《分守辽海东宁道为定辽前卫刘应召承替父职事的呈文》○11等档案。在万历十二年(1584年)的一份档案中,还可看到诸如“分守、苑马、开原三道”、“案行各道寺”、“移文各道寺”、“牌行本寺”、“牌行本道”○12一类用语,可见包括苑马寺卿在内的各道、寺官员,已经在明后期处理辽东地方军民事务中起到了重要作用,而道、寺也作为行政单元的固定称谓,在辽东政务中广泛使用。从行政层级与管理幅度平衡的角度来看,将辽东地方划分成若干小行政单元,无疑是极有利于当地管理的举措。同时,从职官设置的角度来看,设立这一级道、寺机构,也是完善辽东督抚制度、实现以文臣督理边疆军务的一个重要步骤。明代辽东实行军事化管理的卫所制,在立国之初确实收到了良好效果,屯田颇见成效,边疆防御也较稳固,如《全辽志》中所言:辽东之军以十计之,大抵八分操备,而以其二供屯种、盐铁之务。

在昔盛时,武士奋击称雄长于各镇者,凡以户有余丁,丁有余力。故军储之粟可支半年,武库之器积至朽蠹。①但随着时间的推移,生齿日繁,事务渐增,卫所、屯田制度逐渐衰退,各级军官缺乏处理地方政务的能力,“军管型”模式日渐显露弊端,甚至成为阻碍和破坏当地发展的重要因素。“辽东极边,军士艰苦,其都司卫所军职多务奸贪剥削,军士受害,不胜疲弊。甚至不顾名爵,偷盗赌博,无所不为。虽被告发,止是罚赎。又见前此为事充军者,遇赦俱得复职,以此稔恶不悛”②。早在宣德年间,辽东军士已是“在戍者少,亡匿者多,皆因军官贪虐所致”③,到嘉靖时,更是“死徙将半,屯种荒芜不耕,盐铁逋负屡岁,而操军皇皇焉,日谋朝夕之不暇矣。且尺籍虽存,乃按而数之不足十之六七”④。然而在国初即已形成的军管模式下,这些弊端并不容易改变。世袭出身的基层卫所官员多在当地形成根深蒂固的势力,“辽东例以本卫指挥管理本卫军民事,人多亲故,动辄阻挠”⑤,难以进行有效整治。为弥补管理上的漏洞和体制中的缺陷,明廷一直有意在辽东的“军管型”模式中加入“文管”的因素,逐渐使总督、巡抚等文官成为辽东地方最高军政长官,而新增设的道、寺这一级官员,也正是督抚制度的重要补充。从这些官员的背景和敕书中可以看出,他们全都是进士出身,加山东布、按二司官衔,可以管辖属于卫所系统的掌印指挥,以及属于总兵官系统的守备、备御等军职官员,从而在上层的督抚和下层的卫所之间建立起有效联系,形成了辽东地方军事管理与文官监督相结合的管理方式。设立兵备官员之后,确实对监管军官、整顿边防起到了很大作用。以首任开原兵备道臣黄云为例:开原旧无兵备,改设自云始。云持身严,一毫不苟取。时开原边务久弛,守将尤多贪纵,云缉其用事者,绳之以法,不少贷,贪风顿息。云又以虏贼驰突,由边墙倾圯、堡少兵寡也,乃建议抚按,题请筑边墙二百余里,又于开原添设永宁堡,铁岭添设镇西、彭家湾二堡,汎河添设白家冲堡,各募军五百名,为战守计。边防完固,虏不敢犯者垂十年。⑥虽然如此,但兵备道的督理作用毕竟有限,许多基层卫所的弊病仍然无法彻除,如管理混乱、屯田废驰、武备不修、军士大量逃亡等现象,在明代后期依然存在。为此也曾有官员提出方案,希望能将辽东的卫所制改为府县制,从而建立起彻底的“文管”模式。如万历年间辽东边防形势越发严峻,沈德符就建议“亟将辽地改为郡县,使文吏得展其才,专其责,且使武弁亦严,刀笔吏不敢恣横如旧时”⑦,未能获准。从当时情形来看,明末辽东积弊已深,基层也缺乏“文管”的基础和相应的官员配置,如果猝然改卫所为府县,触动世袭卫所军官等各方利益,不但无法收到预想的效果,很可能还会造成地方的不稳定甚至混乱。这对于边防形势严峻的辽东地区而言,并不切合实际。因此,直至明朝灭亡,辽东也未能从“军管型政区”完全转变成“文管型政区”,而是一直处于一种上、中层“文管”与下层“军管”相混合的状态中。

四附论:明中后期马政官员向地方官员的转型

由以上的分析可知,辽东苑马寺卿兼理兵备事,是出于地方管理上的考虑。然而作为专理马政的官员,辽东苑马寺卿是否有能力管理辽南地区的各种军政事务?谢忠志《明代兵备道制度》一书中的研究表明,在明代兵备道官员的选任中,存在着一种“就近铨补官员”①的处理模式。这是因为邻近官员对于当地事务更为了解,如果从别处选调官员,“未必谙晓边事。即谙边事,未必地相咫尺,旦夕可至”②。而辽东苑马寺卿之前的工作范围恰好就在辽南地区,其下属的牧场正分布在三岔河以东,从辽阳升平桥直至盖、复两卫之间的狭长地带。如《全辽志》中所言,“三岔河水草肥美,甲于全镇,苟择其便利,创置监苑”③,“自升平而南,迄于盖、复,监、苑、卫相错如绣”④。另一方面,从当时的记载中可以看出,嘉靖年间,辽东马政已经极度衰落。嘉靖二十三年(1544年)前后担任辽东苑马寺卿的张鏊,曾这样描述当时的情形:景泰后,边陲弗耸,马政渐隳,遂用裁省之议。今又百余年,监存者一,苑存者二,籍与制大半埋灭。⑤明朝初年,辽东苑马寺下辖六监二十四苑,到嘉靖中期时,只剩下了一监二苑。对辽东马政中的诸多问题,时人曾有这样的记载:会典载,国初辽东马四十万匹,与陕西等处并称蕃庶。营五(伍)驿传之资,胥此焉给。故特设苑马寺,以经其收养之宜;设行太仆寺,以稽其登耗之数。制无不修,政无不举矣。乃者诸务废弛,而官为虚设,监苑之畜不盈数百。何以待用?驿传姑无论也。今营伍有之,乃督责军人,科敛丁口,终年买补,举族怨嗟。夫朝廷马政付之于官,地方应用取之于民,弊可胜道哉!弊可胜道哉!⑥原有监苑被裁革,马匹数量锐减,使得辽东苑马寺卿“政事甚简”⑦,在原有职位上难有作为,却也因此有足够的时间和精力带管辽南地方兵备事务。其实早在嘉靖二十年(1541年)之前,《皇明九边考》一书中就提出,既然马政衰落现象已经“上下相习而穷不能变”,倒不若“少变其法,以原官量兼宪职,苑马驻盖州,兼理东南流聚之民,大(太)仆驻开原,兼领东夷一应机务。凡朝贡互市、攻守蒭粟之政,皆责成之而与其便宜。是谓不易局而胜,不变市而理,斯固安危之机也”⑧。后来的形势发展证明,这种规划与设想在一定程度上得到了实现。而从《明实录》的记载中可以看出,马政官员的来源与职能也发生了改变。自从弘治中期以后,常有辽东苑马寺卿或行太仆寺卿与地方布、按分司官员调换职务的记载:弘治十七年(1504年),升辽东苑马寺卿梁泽为浙江布政司右参政⑨,升云南按察司副使王槐为辽东苑马寺卿○10。正德元年(1506年),升四川按察司副使王恩为辽东苑马寺卿○11,正德四年(1509年),升辽东苑马寺卿王恩为湖广按察使○12。嘉靖五年(1526年),升辽东苑马寺卿凌相为四川布政司右布政使○13,嘉靖六年(1527年),以陕西布政司右参议田龙为辽东行太仆寺少卿○14。考查这种现象出现之始,是因弘治年间,杨一清在陕西督理马政,深感苑马、太仆二寺无权,其官员职位“为迁人谪宦之地,人人得而轻之”①,布、按二司官员甚至耻于与二寺官员同事,不愿与其并列。为改变这种状况,杨一清建议应在布、按二司的参政、副使中选拔推任行太仆寺少卿和苑马寺卿,“使二司之于两寺,视如一体,不至轻侮沮挠,则府、卫以下,官僚素所服属于二司者,自然严惮奉行之不暇矣”②。因此,弘治之后的行太仆、苑马二寺官员就与各地布、按二司官员往来调任,这也使得后来苑马寺卿转为兵备官时,程序更为合理。又因这些官员之前曾在各地布政司和按察司任职,拥有更多处理地方钱粮词讼事务的经验,也为日后在辽东的顺利兼任奠定了基础。

五结语

明代辽东的密集增设兵备道,是一种因地制宜的积极措施,其目的是为了弥补明初辽东地方政区设置中的若干缺陷,努力使当地行政管理层级和管理幅度之间达到平衡。从其行政管理方式由“军管型”向“文管型”的转变中也可以看出,随着形势的改变,与之匹配的管理制度必须做出相应调整,才能有效应对各种新出现的问题。然而,在辽东苑马寺卿、行太仆寺少卿兼理兵备事的同时,背后隐藏的却是辽东地方马政废弛、卫所制度崩坏等诸多问题。虽然兵备道的设置对地方管理和中下层军官监督起到了一定作用,但众多更根本的问题却未能得到解决。卫所、屯田和马政是明初辽东边疆得以稳定的根本保障,当这些制度日渐崩坏时,辽东地方曾经赖以稳固的根基也在悄然坍塌。从明代辽东管理体制的变迁中可以看出,基层组织的稳定仍是地方行政中的首要问题,否则即使对中上层管理方式进行调整,也无法从根本上解决各种隐患,更无法收到长期稳定的效果。