煤炭行政管理体系分析

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1煤炭行业行政管理面对的新情况

新中国成立以来，煤炭行政管理形成了三大重要特征。一是我国煤炭行政管理体制总体上是中央政府直接管理（“直接管理”类似于我国各级法院对第一审案件的管辖，即对某煤炭生产企业有管理权限的各级政府及其管理部门中最低一级政府及其管理部门实施的管理）与地方各级政府直接管理并存，同时上级政府领导并监督下级政府。中央煤炭生产企业由中央政府直接管理，地方国有（含国有控股）煤炭生产企业依据隶属关系分别由省、市、县政府直接管理，集体所有、私人所有煤炭生产企业由县级政府直接管理。二是有专门的煤炭行政管理机关相对集中地管理煤炭行业，尤其是煤炭安全生产。三是煤炭生产企业国有资产出资人代表的行政层次成为划分国有煤炭生产企业隶属关系的标准。现行有关法律法规对包括以上特征在内的煤炭行政管理方式和管理经验予以法律化，并保持了与其他经济社会活动的行政管理在层级划分、管理体制上协调一致。分析研究山西、河南两省政府各自的煤炭生产企业兼并重组文件及相关的煤炭安全生产文件文本，可以看出两省兼并重组的形式基本相同:一是作为兼并重组主体的大型煤炭生产企业成为兼并重组后煤炭生产企业的控股方;二是作为兼并重组主体的大型煤炭生产企业主要是中央或省属国有煤炭生产企业，兼并重组中设立的煤炭生产企业成为大型国有控股企业;三是兼并重组中设立的大型国有控股煤炭生产企业具有法人资格，依法独立承担民事责任，这与兼并重组主体原有的绝大部分煤炭生产单位——煤矿仅作为“生产车间”在法律上截然不同。兼并重组后，煤炭生产企业的主要组织结构形式是在大型和特大型煤炭生产企业下，设立包含一个或数个煤矿的煤炭生产企业作为子公司;非煤企业和兼并重组前的中、小型煤炭生产企业不得控股兼并重组中设立的煤炭生产企业。兼并重组中设立的煤炭生产企业若不完全享有法人权益，不能独立生产经营，不能独立承担民事责任，将有利于煤炭行政管理机关按照兼并重组后的大型、特大型煤炭生产企业的隶属关系，对大型、特大型煤炭生产企业及其所有煤矿的安全生产实行行政管理。但是，兼并重组后，大型、特大型煤炭生产企业特别是以煤为主、多业并举的大型、特大型煤炭生产企业内部的安全生产管理层级更多，地域更宽，难度更高，任务更重，责任更大，兼并重组前的技术、资金、管理优势会在一段时期内有所减弱，大型、特大型煤炭生产企业特别是其领导人自身遵守各项煤炭安全生产管理规定的难度加大。按照现行煤炭行业行政管理原则和传统，直接管理的层级上移，向省级监管主体集中，省级监管任务更重，责任更大，更加凸显监管力量、监管方式方法严重滞后于新情况、新要求。即使兼并重组中设立的煤炭生产企业全部为法人，能否沿用或改变原有的行政管理关系和行政管理权限，长期形成的煤炭行政管理体制能否做相应的改变，也非一言所能。兼并重组后，煤炭生产企业的所有制形式、组织结构形式、公司治理结构的变化，必然导致兼并重组中设立的煤炭生产企业隶属关系的变化，进而带来煤炭行政管理关系的变化，现有煤炭行政管理机关的管理权限随之发生重大变化。

2煤炭行政管理体制的重构

兼并重组后的煤炭生产企业所有制形式、隶属关系和治理结构是重构煤炭行政管理体制的重要考量因素。面对新情况，应抓紧时间研究和解决一些重大问题。

首先应当突出研究并确定煤炭行政管理的职能。“行政职能反映行政管理活动的内容、实质和方向”，“是行政组织设置和改革、行政决策和执行的基础”，它“在很大程度上决定了政府组织的设置、规模、层次、数量以及运行方式”，确定行政职能即明确“应该管什么，不应该管什么以及管到什么程度”。有数篇研究文章和学位论文根据煤炭生产经营的特殊性，几乎一致认为:煤炭行政管理机构应依据一定的法律法规和有关政策对煤炭发展战略、煤炭资源规划、煤矿安全、矿区环境、煤炭资源城市转型等方面进行宏观管理，加强调整煤炭经济的运行手段，满足煤炭产业发展的需要。煤炭行政管理的“主要职能是负责煤炭产业的系统管理，具体包括资源优化配置、市场准入制度安排与审批、安全生产监管、行业标准的颁布、政策研究实施与检查、信息收集整理与披露、煤炭市场的调控等。”确定煤炭行政管理职能应首先沿着煤炭开发利用过程这一主线选择并确定行政管理范围和内容，围绕这条主线上的各管理事项权衡和确定行政行为，以形成比较完整、严密的煤炭行政管理体制。根据市场经济规律和现代行政职能的核心价值，围绕煤炭开发利用的目的，结合煤炭开发利用与自然的重要关系，合理区分煤炭开发利用过程中哪些内容适宜市场调整，哪些内容需要行政管理，合并、调整煤炭行政许可事项，减少行政摩擦与冲突，减少企业负担。煤炭行政管理的主要内容应当是煤炭资源勘查与开发规划及实施、煤矿建设与煤炭生产、煤炭供需平衡、煤炭及伴生资源综合开发和利用、矿区环境保护与治理。围绕这些主要内容，煤炭行政管理主体应实施煤炭法制执行、煤炭政策制定与贯彻、煤炭标准制定与实施、煤炭生产技术研发与推广、煤炭生产安全服务与保障、煤炭信息加工与服务、煤炭职工特殊保护与培训、煤炭执法检查与奖惩等。同时，根据我国行政管理传统和文化，确定实施与主要事项相关的全面人事管理、薪酬管理等。煤炭安全生产监管任务艰巨、形势严峻、责任重大，必须把安全和生产紧密结合起来，防止片面的安全生产观、机械的安全监管行为。安全与生产分而治之，必将浪费行政资源，潜藏安全隐患。

其次应当突出研究和确定行政管理主体。煤炭行政管理体制在延续不断的历史过程中变动和发展。我国煤炭行政管理体制存在着渐变和突变两种现象，政府机构重大变革都会影响煤炭行政管理体制的变化。多数人尤其是煤炭行政管理者普遍认为煤炭行政管理事项应尽可能多地或完全地集中于一个专门的机构，形成高度“集权”的监管体制;继续实行决策、执行和监督三位一体的行政管理模式;对现有与煤炭生产有关的行政管理机构加以改造、转型。煤炭开发利用过程中需要政府监管的事项，分属于不同的行政机关虽然不合理、有弊端，但长期以来已形成了监管传统和习惯，并且各行政管理机关自成体系，积累了比较丰富的监管经验。在这种情况下，高度集中煤炭行政管理事项，困难较大。同时，煤炭行政管理事项之间的关系不都十分紧密，有些煤炭行政管理事项并不能清晰地标明分属哪个行政管理机关最适宜，与煤炭有关的行政管理机关的职能之间并非泾渭分明。有些重要的煤炭行政管理事项需要多个有关的行政管理机关协同监管;需要多个行政管理机关相互制约，保证监管行为合法、合理。所有煤炭行政管理事项完全由一个专门煤炭行政管理机关独立、集中监管并非理想的监管模式。按照我国国家行政组织的基本原则，围绕“精简、统一、效能”的行政改革目标，研究、确定对现有的多个煤炭行政管理机关实施“兼并重组”或者调整职能，研究、确定合理的监管层次和监管幅度。煤炭行政管理应具体分析监管事项的性质、监管难度、监管效率等因素，尽可能地实行集中统一监管。对个别需要多机关分权制约的重要行政管理事项，应坚持并完善分权制约原则。对于因分权制约或因暂时沿用不尽合理的职能分工而掣肘的现象，应通过合理设置行政职能、建立机关协作机制、加强政府协调和督办来解决。

第三，应当突出研究、确定煤炭行政直接管理主体。即研究并确定由哪级政府对煤炭生产企业或煤矿的生产行为实施直接管理。按照我国行政“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的分级监管原则，一要研究、确定行政管理意义上的煤炭生产企业单位划分标准及隶属关系。研究、确定行政管理能否打破企业内部组织结构，一旦打破，如何处理行政管理与企业内部管理的冲突与调协。二要研究和确定直接管理的行政相对人——煤炭生产单位是包含数个煤矿的煤炭生产企业还是只含一个煤矿的煤炭生产企业，是煤炭生产企业法人还是不对法人、非法人加以区分，是完整的煤炭生产企业还是煤炭生产企业内部的公司或煤矿，是经营多业的集团公司还是其所属的煤炭生产企业子公司，等等。三要研究和确定外省及中央在本省设立的煤矿或煤炭生产企业的直接管理主体，研究和确定民营大型、特大型煤炭生产企业的直接管理主体。四要研究和确定相应的行政管理体制和机构设置。

第四，应当研究和确定煤炭安全生产行政管理的目标考核体系和标准。研究和制定并分解监管目标，通过目标考核把煤炭安全生产监管强化为日常管理行为，把目标考核作为政府领导的一项具体职责和方式，为追究监管责任提供合法、合理的依据。第五，应当研究、确定煤炭安全生产行政管理的责任范围和责任承担方式。研究、区分生产事故的企业责任与行政责任，发现并运用二者之间的内在联系。研究、确定生产事故的性质、危害程度的标准，研究、确定行政管理行为与事故的关联性、责任范围、责任大小，研究、确定生产事故的归责原则和担责要件，研究、确定生产事故责任的追究原则和方式，研究、区分生产事故责任的承担方式。

总之，兼并重组后，煤炭行业应继续实行分级监管，以具备法人资格并完整行使法人权益的煤炭生产企业（只含一个煤矿的煤炭生产企业法人，或包含多个非法人煤矿的煤炭生产企业法人，或包含多个煤炭生产企业法人的集团公司）为一个完整的监管对象，按照煤矿和煤炭生产企业的隶属关系、所跨行政区域，以县为最低一级直接管理主体，确定直接管理机关。调整各行政区域内行政管理机构的层级设置，划分监管职权、职责，制定相应的法律、法规和制度，加强力量薄弱的行政管理机构建设，形成新的煤炭行政管理体制和运行机制。