行政管理体系改善保障

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一、“十二五”时期深化行政管理体制改革的重要性紧迫性

十七届五中全会深入分析“十二五”时期面临的国内外环境和形势，明确指出今后五年是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。同时强调，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战。当前我国经济社会发展面临的形势和阶段性特征，对深化行政管理体制改革提出了新的更高的要求。深化行政管理体制改革是推动科学发展和加快转变经济发展方式的迫切需要。“十二五”规划建议最鲜明的特点是明确提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。这是“十二五”规划建议的灵魂，具有鲜明的时代特征。目前我国正处于人均国内生产总值从3000美元向10000美元提升的阶段，这既是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段，又是各种矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段。总体上看，我国经济社会发展的有利条件和长期向好趋势没有改变，同时发展中不平衡、不协调、不可持续性的问题依然存在。主要是投资和消费关系失衡，产业结构不尽合理，城乡区域发展不够协调，收入分配差距较大，就业总量压力和结构性矛盾并存，经济增长的资源环境约束强化等。这些深层次矛盾和问题是多方面因素造成的，其中一个重要的原因在于体制机制不合理。必须通过进一步深化行政管理体制改革，加快转变政府职能和管理方式，努力消除制约发展的体制机制障碍，为加快转变经济发展方式、实现科学发展提供动力源泉和制度保障。深化行政管理体制改革是全面推进各领域改革的重要内容。改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。中国过去30多年的发展靠的是改革开放，未来要实现更大发展仍然要靠改革开放。“十二五”规划建议对推进各领域改革作出了重要部署，要求大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制。行政管理体制改革处于政治体制改革和经济体制改革的结合部，是整个体制改革的重要组成部分，对其他方面改革起着支撑和保障作用，是增强改革协调性、保障各项改革顺利进行并取得成效的关键。如果行政管理体制改革不加快推进，其他领域的改革也很难再深入下去，社会主义市场经济体制和完善的公益服务体系都无法真正建立起来。必须通过不断深化改革，逐步建立和完善中国特色社会主义行政管理体制，为全面深化改革、扩大开放创造良好条件。深化行政管理体制改革是加强政府自身建设、建设服务型政府的内在要求。改革开放以来，我国全方位、渐进式地推进行政管理体制改革，不断加强政府自身建设，取得了显著成效。2008年开始的新一轮政府机构改革，围绕加快政府职能转变、着力保障和改善民生、强化社会管理和公共服务，在一些重要领域取得新的突破，政府职能得到明显转变，职责关系得到明显理顺，部门责任得到明显强化，探索实行职能有机统一的大部门体制迈出重要步伐。但是，面对“十二五”时期的新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变还没有完全到位，政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出，行政运行机制和管理制度不够健全，依法行政和服务水平还有待提高。必须通过不断深化改革，着力改善政府管理体制和运行机制，切实提高政府为经济社会发展服务、为人民群众服务的能力和水平，努力建设服务型政府。

二、“十二五”时期深化行政管理体制改革的重点任务

党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》系统提出了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，明确要求到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，强调要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。十七届五中全会从进一步转变政府职能、继续优化政府组织结构、改善行政运行机制等方面对推进行政管理体制改革作出重要部署。“十二五”时期，是实现2020年行政管理体制改革总体目标至关重要的五年。必须紧紧围绕总体目标和阶段性任务，着眼长远，立足当前，统筹谋划，循序渐进，努力做好行政管理体制改革各项工作。当前，需着力把握以下几个方面。

（一）加快转变政府职能，促进经济社会又好又快发展

政府职能转变是行政管理体制改革的核心。行政管理体制改革能否顺利推进，关键在于政府职能转变能否取得实质性进展。转变政府职能的重点在于做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。“十二五”时期，加快转变经济发展方式对政府职能转变提出了新要求。必须进一步明确新形势下职能转变的方向、重点和途径，找准新的切入点和突破口，一以贯之，持续推进。一是着力转变政府履行经济调节职能的方式。健全宏观调控体系，促进短期调控政策和长期发展政策的有机结合，以扩大内需为重点，稳步推进城镇化，优化产业结构，使经济结构调整取得明显进展。二是进一步完善市场监管。建立健全法律制度体系和市场运行规则，推进公平准入，规范市场执法，切实解决市场监管领域政府“缺位”和“不到位”的问题，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的体制环境。三是更加注重社会管理和公共服务。把加强社会建设和健全社会管理体系放在更加突出的位置，强化政府在促进公平就业、调节收入分配、完善社会保障制度、应急管理体制建设等方面的责任，健全群众权益保障机制和社会矛盾纠纷排查调处机制，妥善处理人民内部矛盾和利益关系，注重保护弱势群体利益，维护社会和谐稳定。充分发挥政府在基本公益服务提供上的主导作用，把公共资源配置更多地向民生领域倾斜，完善保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，着力解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。

（二）坚定推进大部门制改革，进一步优化政府组织结构

政府组织机构是政府履行职能的载体。完善组织机构设置，对于提高政府整体运作功能具有重要意义。实践表明，在有机整合基础上组建大部门，对于解决机构设置过多、职责分工过细、权责脱节、协调与制约机制不健全等问题，有着重要作用。“十二五”规划建议明确要求坚定推进大部门制改革，充分体现了中央进一步整合机构设置、优化组织结构的决心。探索实行职能有机统一的大部门体制是一个不断深化的过程。应在近几年探索实践的基础上，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求，深入分析近期和今后一个时期有条件实行大部门制改革的领域，在更大范围推进这项改革。对改革中涉及的一些重点难点问题，如大部门内部的决策、执行、监督机制如何构建，大部门外部的权力监督制约机制如何实现，与大部门相联系的现有政府机构类型如何调整等，要边探索边总结边完善。要逐步加大机构综合设置的力度，不断优化政府组织构架，规范机构的名称、规格和序列。在实行大部门体制的同时，对各部门内设机构也要实行综合设置。要继续巩固和深化各级政府机构改革成果，做好改革的评估工作，对评估中查找出的体制机制问题，认真整改落实，为未来深化政府机构改革打下基础。

（三）着力优化行政运行机制，提高行政效能和服务水平

创新政府管理、优化行政运行机制是深化行政管理体制改革的重要内容，对于降低行政成本、提高行政效能、改进为群众服务水平具有重要作用。“十二五”规划建议从健全决策机制、推进政务公开、加强行政问责、完善政府绩效评估制度等方面对优化行政运行机制提出了具体要求。“十二五”时期，要进一步加强对政府服务和管理方式的积极探索与大胆创新，着力改善行政运行机制，努力做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。一是理顺部门之间的职责关系。进一步明确政府各部门的职责权限，划清各部门的职责边界，建立健全部门间的协调配合机制。二是继续深化“窗口”机构的改革。健全完善政务中心、便民服务中心等综合服务平台，积极推行办事制、首办负责制等好的做法和制度，集中办理行政审批事项，简化办事程序，切实方便群众。三是全面推进依法行政，加快建设法治政府。改进政府立法工作，健全行政执法体制和程序，加强行政复议和行政诉讼，完善行政补偿和赔偿机制。四是以强化责任为核心，建立健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人。完善科学民主决策制度，不断提高政府的决策水平。完善行政监督和政务公开制度，确保权力在阳光下运行，更好地接受人民群众的监督。推行政府绩效管理和行政问责制度，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究，增强政府执行力和公信力。

（四）扎实开展省直管县体制改革试点，推动城乡统筹发展

依法探索省直管县体制是党中央、国务院作出的重大决策，也是“十二五”规划建议的明确要求。实行省直管县体制有利于减少行政层级，提高行政效率，有利于增强县域经济社会发展活力，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。目前部分地区开始了一些探索，需要通过试点，进一步总结经验，逐步把这项改革引向深入。“十二五”时期，可考虑以扩权强县为主要切入点，结合本地实际，加大向县级政府放权的力度，扩大县级政府经济管理和社会管理权限，增强县级政府对经济社会事务统筹协调的能力。要把下放行政管理权与清理省市两级行政审批事项结合起来，加大省市两级政府行政审批事项的清理力度，该取消的坚决取消，能下放的要下放给县级政府。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置省、市、县政府的财力，增强县级政府提供公共服务的能力。同时，建立健全与县级政府扩权相适应的监督制约机制，推进政务公开，规范权力运作，提高依法行政水平，确保县级政府用好省市下放的行政管理权。对一些深层次的问题，加强专题调研，逐步提出改革完善的思路和措施。

（五）分类推进事业单位改革，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求

“十二五”规划建议明确提出，完善保障和改善民生的制度安排，加快社会事业体制改革。在我国，事业单位是政府提供公益服务的主要载体，是社会事业领域的重要力量。事业单位改革既是社会事业体制改革的重要组成部分，又对社会事业体制改革起着促进和带动作用。因此，发展社会事业，保障和改善民生，很重要的一条就是要提高事业单位的活力和服务水平。事业单位改革的目的不是简单地精简机构和人员、减轻财政负担。改革应有利于社会主义市场经济体制的完善和政府职能转变，有利于社会事业资源的优化配置和事业单位服务功能的充分发挥，有利于调动事业单位广大职工的积极性，有利于促进基本公共服务均等化，尤其要让农村及城市低收入群体的服务需求得到保障，使人民群众共享改革发展成果。在改革的任务上，应按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以创新体制机制为核心，分类推进。对主要承担行政职能的事业单位，将行政职能划归行政机构或逐步转为行政机构。对主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业。对主要从事公益服务的事业单位，强化公益属性，理顺与政府的关系，探索管办分离的实现形式，完善法人治理结构，深化人事制度、收入分配和养老保险制度改革。同时，进一步完善支持公益事业发展的财政政策，鼓励社会力量兴办公益事业。要经过持续不断的改革，逐步建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

三、以更大决心和勇气扎实推进“十二五”时期的行政管理体制改革

深化行政管理体制改革是一项长期艰巨的任务。经过多年的逐步推进，我国的行政管理体制改革已进入“深水区”，每一项新的改革举措，都涉及权力和利益的再调整再分配，继续深化改革的阻力和难度空前加大。同时也要充分认识到，当前我国经济社会发展势头良好，人民生活不断改善，社会各方面对推进行政管理体制改革要求迫切，中央推进改革的决心坚定，这为深化行政管理体制改革创造了有利条件。“十二五”时期是改革攻坚克难的关键时期，必须以更大的决心和勇气，把行政管理体制改革不断推向深入。增强改革意识，坚定改革信心。改革是促进各项事业发展的根本动力。必须充分认识深化行政管理体制改革的重要性紧迫性和艰巨性复杂性，以党和人民的利益为最高利益，毫不动摇地坚持改革方向，增强改革意识，坚定改革信心，砥砺改革勇气，加大改革力度。努力化解不利因素，充分调动和发挥各方面深化改革的积极性主动性，形成推进改革的强大合力。统筹兼顾，突出重点。要把深化行政管理体制改革放到整个改革开放事业和经济社会发展全局的高度，通盘考虑，更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务。对十七届二中全会确定的行政管理体制改革总体目标和部署进行不断深化、细化，同时根据“十二五”时期的改革任务要求，提出今后五年深化改革的具体措施，做到长远目标与阶段性目标相结合。我国各地经济社会发展不平衡，情况差别较大，推进改革的过程中，要坚持在中央的统一领导下，发挥中央和地方两个积极性，积极鼓励地方结合实际进行探索创新。处理好改革发展稳定的关系。要综合考虑社会各方面的需求和各种制约因素，把改革的力度、发展的速度与各方面的承受程度统一起来，积极稳妥，梯次推进。注重处理好行政管理体制改革与经济、政治、社会、文化等领域改革的关系，处理好行政管理体制改革内部各项具体改革举措的关系，做到有机衔接，协调配套。及时研究解决改革过程中出现的新情况新问题，加强思想政治工作，正确引导社会舆论，确保干部队伍思想稳定，确保各部门工作平稳有序运行，保证改革顺利推进。“十二五”时期深化行政管理体制改革意义重大，任务艰巨。我们要立足改革开放和社会主义现代化建设的新形势新任务，紧紧围绕科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线，抓住和用好重要战略机遇期，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供有力保障。