行政管理试点革新

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一、试点改革在我国的实践

在我国，“试点”主要是中央主导下的实验主义，自改革开放以来，中央政府根据总体环境的发展阶段和国家的整体规划，适时推出统一的有针对性的改革措施，通过局部试点，步步推进。邓小平在农村改革实践中曾指出，“改革要先进行试点，局部推广，成熟一个解决一个，在中央未正式公布新制度和条例之前，改革试点以外的有关各方面工作，应该仍按照现行制度办事。”〔2〕在地方政府机构改革方面，依然采取“先试点、后推广”的办法，通过试点,总结经验,吸取教训,相互借鉴，逐步推广。1982年4月,四川省广汉县在全国率先进行了县级机构改革的试点,建立了新的县、乡管理机构。1986年7月,为配合城市经济体制改革工作的开展,国家体改委、劳动人事部确定了16个中等城市作为全国第一批机构改革的试点城市,为全国机构改革探索道路。1987年中共中央和国务院要求海南率先改革,推行“小政府、大社会”新体制,并在1988年将它正式写入文件。1989年7月,原国家编委经与有关地方协商,又确定河北、哈尔滨、武汉、青岛、深圳等省市作为省和计划单列市机构改革的试点,卓资、藁城、原平等9个县作为县级机构改革试点〔3〕。2002年11月，党的十六大报告提出，“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。2007年10月，党的十七大报告进一步指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”2009年5月，深圳在获得中央批准后，成为继上海浦东新区、天津滨海新区后的第三个综合配套改革试验区，担当起中国行政管理体制改革深水区的排头兵。

二、试点改革的积极意义

（一）试点改革有助于发现问题、重点突破，起到以点带面的示范作用

孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”〔4〕我国长久以来实行的计划经济体制造就了地方政府的“行政本位”，集决策、执行、监督三者于一身，职能交叉，权责不明，效率低下，严重影响了政府提供公共物品的质量和服务型政府的构建。而随着当前市场经济体制的不断深化，地方政府的“第一行动集团”角色呈弱化趋势，并正在由“全能政府”向“有限政府”转变。深圳的行政三分制改革就是针对这种背景提出的，它是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，使其权力相互制约，相互协调，从而扭转传统体制下政府部门自定规则、自己执行、自我监督的行政管理运作模式，达到统一、精简、效能、责任的目的。

（二）试点改革有助于将改革风险控制在一定区域之内，使改革平稳推进

正如赫希曼（Hirschman）所说，改革是一种变化，这种变化导致“现存特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善”，因此，改革者的道路是艰难的〔5〕。我国多年的行政改革虽然取得了重大的成就，但依然没有真正走出权力“一放就乱，一收就死”的怪圈，伴随改革而来的负面效应也凸现出来，所以改革是存在一定风险的。试点在小范围内进行，它所带来的矛盾即使很尖锐、问题即使很严峻，都是可以被及时感知和处理的，从而使改革的风险能够被控制在一定程度内。另一方面，改革就是试错，它也会在决策过程中出现失误，导致整个改革的失败，走“先试点，再推行”的道路，可以预知改革的结果，对后续改革有前车之鉴的指导意义，使后续改革少走弯路，降低改革成本。

（三）试点有助于将理论和实践相结合，再进一步指导实践

随着国外行政管理理论和先进经验的不断发展，我国的行政改革也在一定程度上对其加以借鉴。上世纪70年代末，奉行自由主义经济观和政府观的英、美、澳等国家率先掀起了世界范围内的行政体制改革浪潮，以寻求政府治理模式的转型。在这个以所谓新公共管理为主要精神的改革中,就包括有行政决策、执行和监督适度分开与相互协调的内容。受这场改革影响较多的国家和地区如新加坡、香港等也在政府管理的不同领域和程度上采用了这种体制。深圳提出的行政三分制就是对国外行政改革理论和经验的一种积极借鉴，在深圳进行试点改革将有助于把理论和实践结合起来。另一方面，任何一种理论都有其适用的土壤。西方的理论都是基于较为完善的市场经济和系统的宪政制度之上的，而我国的市场经济是外生型的，发展还欠成熟，宪政制度也尚不健全，贸然将西方模式移植到中国很有可能会出现南橘北枳的结果。由此，试点的重大意义也就不言而喻了。

三、试点改革存在的困境

（一）试点与全局的对接困境

深圳是我国市场经济体制改革的先锋，实行改革开放的时间最长，经济发展相对较好，实行“行政三分”是适应其自身发展的小环境的。但是并不是其他地方也具备这样优越的自身条件，将深圳的改革推广至全局是有条件的。第一，必须在市场经济相对发达地区的地方政府推行。“行政三分”属于政治体制改革的一部分，作为上层建筑的行政三分制改革一定要符合经济基础的要求，超越经济基础要求的上层建筑改革往往只能事与愿违〔6〕。第二，必须在公民社会发展程度相对较高地区的地方政府推行。我国目前的行政体制是适应公民社会发展不成熟状况的一种强政府管制体制，而“行政三分”建立的基础是社会已有较健全的法制环境和较高的自组织能力，能够承接政府的一部分公共管理事务，使政府职能真正转向公共服务。因此，作为行政管理体制改革的试点，深圳并不具有与整体的配套性和代表性。第三，在“全国一盘棋”的计划经济时代，全局在经济发展、体制机制格局上差别不大，中央选择若干试点进行试验，在取得正面效果后推广至全国是可行的，但目前我国正处于市场经济的转型时期，地区发展各异，并且部分地区间政治经济发展严重不平衡，局部的试点改革不能代表其他地方的实际情况，与全局整体发展不对接，即便是在试点取得成功，全面推行改革也将大打折扣甚至无疾而终。

（二）试点与上下级政府的对接困境

在现行条块结合的行政管理体制下，地方政府部门与上下级部门之间存在着业务指导或被指导关系。在深圳行政三分制试点改革中，这种上下级部门之间“一对一”的纵向关系面临着冲击。在上下级政府部门没有精简的情况下，深圳市政府自行将行政管理部门精简整合为决策、执行、监督三个部门，并且规定监督部门比前两者高一级别，这必然会导致部门间工作和交流中的上下对接不匹配、不协调等问题。在现行“一级下管一级”的体制下，如果不解决上下部门之间如何对口衔接，就可能影响正常的纵向业务关系，或者受到条条部门各种方式的干预，如政出多头、工作考核“不达标”、投资项目审核受阻等。在这种情况下，深圳这种局部的部门改革很容易被整体的大潮所冲散，遇阻搁浅甚至反弹都是可以预见的。

（三）试点与传统监督模式的对接困境

我国的地方政府改革存在严重的路径依赖，即行政力量“强制”下的变革，其中一个主要表现就是地方政府改革的启动是通过中央政府强有力的行政推动而实现的，中央政府常常扮演“第一行动集团”的角色〔7〕。在地方政府试点改革过程中，往往是由中央政府设立改革目标和各项标准，这种路径上的依赖造成中央在监督、评估试点运行的方向性和有效性等方面握有相当大的权力，改革只是中央政府与试点地区的互动，并没有为其他地方政府和公众搭建行使话语权的平台。

（四）试点与现行法律的对接困境

现有的行政体制虽然存在很多弊端，但它大多都具有相应的法律、法规及规章上的依据。而新改革意味着打破旧常规，改革的试点就有可能面临着合法性不足的危机。第一，按照《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方政府各工作部门受本级政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受上级主管部门的业务指导或者领导。也就是说，我国现有行政机关的设置是遵循严格的条块管理的，而行政三分制所倡导的内部的行政权力分立使监督部门在层级上高于决策部门、执行部门，并都向地方政府首长负责，这必然导致法律规定的上级部门领导权的驾空。第二，从法理上看，行政主体是指在公共行政中享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担由此产生的法律责任的组织〔8〕。经过行政三分制改革，政府行政部门被重新洗牌，决策机关和执行机关各自履行自己的职能，其分立导致行政主体身份难以界定，同时在行政复议和行政诉讼中，谁应该作为被告也成为难以确定的问题。第三，既然决策机关与执行机关是平级关系，那么，“决策机关的决策对执行机关有无约束力？执行机关有无权力拒绝执行自认为是错误的决策？决策机关是否对执行机关的执行行为承担法律责任？”〔9〕这些问题都是在与现行法律对接中所不能解决的，需要随着未来改革的深入对行政法学领域做进一步的探索和研究。从以上分析可以看出，行政管理体制的试点改革在很多方面都难以在现行法律中找到支撑，变革的合法性问题也是其所处的重大困境。