纵向管理层级革新

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一、减少行政层级，管理重心下移

第一，要把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察。城乡一体化既不能理解为乡村城市化，也不应该理解为一般意义上的城市化，而是一个国家经济社会发展到一定阶段以后，实现城市和乡镇的融合过程。这个融合过程不可能一蹴而就，而是一个漫长的过程。按照国际社会的经验，当一个国家的城市化率达到50%左右的时候，是推进城乡一体化融合的最佳时期。我国目前的城市化率达到了45.8%，已接近城乡一体化融合的最佳时机。从体制的视角来看，城乡一体化战略主要有三个基本要素：一是从制度层面上保障城市和乡村各种要素的自由流动，不受制度的阻碍；二是作为政府的政策目标，应该是统一的，既涵盖城市也应该涵盖乡村，城乡总体上有统一的政策目标；三是在制度安排上，城乡应该有统一的制度设计和安排。在上述制度框架下，城乡一体化应遵循三大目标：一是在政治上，要使中国城乡居民都有平等的社会地位，享有共同的政治权利；二是在经济上，要通过城乡一体化的推进，特别是农村生产力大力发展，使城市和农村大体能够处在同等的生产力发展水准上；三是在政府提供的公共服务方面，所有社会成员都能享受到大体相同的基本公共服务。实现城乡一体化的路径，大体有三条：首先，打破城乡二元分割的体制和政策限制；其次，统一城乡的规划、建设和管理；再次，实现城乡经济社会和谐发展，协调发展，可持续发展。按照上述思路，对现实的准确判断，无疑是实施这一战略的最重要的前提和基础。目前，我国还没有走到城乡一体化的道路上来，基本是两条线在平行发展。城乡之间的差别没有缩小。数字显示，1978年，城乡收入比是2.22:1，目前是3.33:1。城乡二元分治的根基并没有动摇。造成上述情况的原因很多，如果从体制角度来看，至少有三个因素：一是政府的公共政策制定一直受制于城乡二元分治，没能形成统一的城乡一体化政策目标和制度安排。二是1982年中国实行了市管县体制，资料显示，到2002年全国的330个地级单位已经有275个实行市管县，覆盖10亿人。但少数地方出现了“市卡县、市压县”的现象，这在某种意义上强化了城乡二元分治。第三，乡镇治理结构不尽合理，也影响了城乡一体化的进程。种种迹象表明，要加快城乡一体化进程，必须对现行的纵向行政管理体制进行必要的调整和改革。第二，加快地方纵向权力结构调整，构建城乡一体化的制度框架。调整纵向层级管理，必须实行强县扩权战略，减少管理层次，实现管理重心下移。加快省直管县改革，正是调整纵向层级管理所采取的重大步骤。目前推进省直管县主要有两种模式：海南模式和浙江模式。海南从1988年建省开始就没有实行过市管县，2008年，海南进一步简政放权，将省里的100多项权力下放到市县。浙江模式是把县级财权归省级政府直接管理，而行政权力仍服从市一级领导。以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理权限，而在社会管理和公共服务等方面，还不是完全的省直管县。浙江模式仍是目前多数地区可以直接借鉴的选择，但是随着改革的深入，预计在“十二五”期间，将有更多地方会借鉴海南模式，将财政上的省直管县，发展到行政上的省直管县。另外，随着现代化水平的提高，高速公路的四通八达、电子政务快速发展等，也为推进省直管县、增加省直接管理单位的数量、扩大管理幅度提供保障。

二、推进基本公共服务均等化，重构公共服务体系

推进基本公共服务均等化是党的十七大提出的重大战略举措，也是未来包括“十二五”在内的行政管理体制改革的重要目标。我国在现阶段推进基本公共服务均等化，总体上还是一个低标准的。这就是说，我国要用占世界经济总量9.5％的GDP，解决占世界21％人口的基本公共服务均等化。按照专家们的测算，我国在未来几年要推进基本公共服务均等化，按最低标准计算，最少需要投入6万亿人民币；而要达到中等发达国家的平均水平，则需要投入45万亿。显然，目前还不具备这样的经济能力，只能从低水平起步。由于民生问题比较突出，“十二五”期间，围绕实现基本公共服务均等化，必将是我国行政管理体制改革的重点。在这方面，要着力推进以下六方面工作：第一，确立基本公共服务均等化的目标。在我国实现基本公共服务均等化，主要目标应该是三个方面：即逐步实现城乡基本公共服务均等化；逐步实现区域间基本公共服务均等化；逐步实现不同社会群体之间基本公共服务的均等化。第二，强化政府责任。在推进基本公共服务均等化的进程中，政府的责任主要包括：一是要保证公共政策制定和实施的公平与正义。包括制定公共政策选择的价值取向，防止政府利益部门化的倾向，统筹制定全国性的基本公共服务均等化战略规划等。二是要改革和完善公共财政制度。包括调整财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务领域；坚持基本公共服务政府投入的持续增长；以基本公共服务均等化为导向，进一步深化省以下财政管理体制改革；完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。三是以转变政府职能为重点，加强政府公共服务能力建设。政府的行政管理体制要与有效履行公共服务职能的要求相适应，加快电子政务建设的步伐，改善基本公共服务供给的技术手段和提供方式等。四是建立政府基本公共服务绩效评价体系。包括建立基本公共服务的标准，建立基本公共服务严格的问责制等。第三，建立城乡统一的公共服务制度。按照目前我国的实际状况，建立城乡统一的公共服务制度应主要包括以下内容：一是全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革，全面推行新型农村合作医疗制度，全面落实农村最低生活保障，按照“乡财县管乡用”的原则，推进乡镇财政管理体制改革。二是合理划分中央地方各级政府在基本公共服务中的职责分工。如合理划分中央与地方政府在义务教育、基本医疗、公共卫生服务、就业服务、基本社会保障中的分工等。三是要统筹解决农民工基本公共服务供给。第四，探索公共服务的多元参与机制。推进基本公共服务均等化，政府不可能大包大揽。政府在履行自身责任的同时，要广泛动员社会力量、市场力量，探索公共服务的多元参与机制，才能加快基本公共服务均等化的步伐。

三、深化财政体制改革，解决中央与地方的事权与财力的关系问题

要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的公共财政体系。近年来，随着财政收入快速增长，中央财政支出积极向卫生、教育和社会保障等方面倾斜，支持解决民生问题。要巩固这一民生财政成果，关键在于完善制度，主要包括完善财政体制和规范转移支付。关于财政体制，应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。关于转移支付制度，要完善转移支付制度的指导思想，以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标，应以一般转移支付为主，专项转移支付为辅，增强基层政府提供公共服务能力。要试行纵向转移与横向转移相结合的模式。要逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式。要科学界定专项转移支付的标准，控制其准入的条件和规模。要完善财政转移支付的法制化建设，用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来。此外，加大基本公共服务领域投入，随着经济的发展和市场经济体制的完善，一些准公共产品和服务，如基础设施，可以尽可能吸收民营资本投入，减少政府支出，以便将这方面的资金转向不断增加的教育、保健与福利服务等基本公共服务方面的支出。