行政管理部门利益改革思考
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一、部门利益的界定和分析
(一)部门利益的性质界定
1.部门利益是偏离了公共利益的不正当的小团体和个人利益。界定部门利益,可以运用两个概念,一是广大民众的公共利益,二是小团体和个人利益。虽然政府部门的职责是创造公共价值,但是部门利益肯定不是公共利益;虽然政府部门是由公务员个体所组成,但是部门利益一定不是赤裸裸的私人利益。部门利益是在小团体和个人利益与政府代表的公共利益发生关系的过程中产生的,归根结底是打着公共利益招牌,实则损害公共利益的小团体和个人利益。因此,部门利益是指掌握公共权力、承担公共管理职责的政府部门,利用自身行政权力和资源控制优势,通过或者合法和合政策的,或者钻法律和政策空子的,或者非法和非政策的手段,为本部门及其组成人员谋取的、非公共利益的小团体和个人的私利。
2.部门利益是通过行使公共权力获取的。通过行使公共权力获取部门利益是部门利益与私人利益最大的不同,也是部门利益值得警惕的主要理由。在法治社会,私人利益能够通过正当的途径获得满足,并不容易异化和滥用,即使有异化,因此而侵犯他人合法利益或者损害社会利益时,受害方可以通过法律途径使受损的私人利益得到救济。而政府部门拥有广泛的行政权力和公共资源,具有分割社会财富的特权和便利,一旦缺少相应的监督或者制衡,极易背离公共利益,异化为谋取个人利益的工具。例如,审批权、许可权、处罚权、收费权等系直接干预经营活动和分割社会财富的权力,极易创造权力寻租的机会,一些行政部门竞相争设这些职权,执法时予以滥用,以谋取不正当利益。
(二)部门利益的表现形式
1.政府权力部门化。政府和组成部门,是一个整体,但不是同一个个体。视其为整体,政府与组成部门各司其责;视其为个体,两者就会相互越权。现实中,由于我国政府组织体系不健全,政府组织立法严重滞后,很多政府部门从“部门本位”出发,将应当由政府行使的职权划归自身行使,决策和执行集于一体,自成体系,使政府成为程序标签,实行“部门行政”。长期以来,我国政府权力配置部门化的问题十分严重,现在只有土地出让审批、设立外商投资企业、城乡规划等少数事项必须由政府审批,其它事项几乎都是由各个部门管理,造成政府不直接行使权力。这种现象的后果不仅使政府被部门边缘化,而且造成“政出多门”,强化了部门观念,以至于将部门利益置于公共利益之上。
2.部门权力利益化。一些部门不是从社会公共利益最大化和经济社会发展全局出发,而是利用部门权力谋取小团体利益。表现在职权的行使取决于利益的有无和大小,有利可图的,乱作为或者违法作为;无利可图的,不作为或者消极作为。例如,利用收费权和罚款权搞创收,利用审批权举办各种培训班等,将获取的收入作为部门小金库,盖楼堂馆所,进行“三公消费”,甚至集体腐败。有学者认为,我们现在的一些政府,实际里面是一个一个的“土豆”。每一个“土豆”都是一个利益板块,而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起,以至于“民生被部门利益裹胁”。[1]例如,文化部和国家版权局就曾为卡拉OK收费权的归属发生部门之争;而湖南省在设立高新技术产业引导资金时,省乡镇企业局也参与了项目审批并分割了部分资金分配权,最终导致资金份额过度分散,难以起到扶持促进效果。
3.部门利益法律化。在依法行政的治理目标和制度环境下,为了使部门利益合法化,部门便广泛借法律法规来谋取和巩固部门利益。目前,我国行政法律法规基本上是由部门来起草的,部门往往利用自己在参与立法和政策制定中的特权和便利,在部门利益的驱动下,通过在法律法规中为本部门设定各种权力,特别是行政许可、行政处罚、行政收费、监督检查、行政强制等权力,将部门意志上升为国家意志,以部门利益取代国家利益,借强化管理之由,行谋取部门利益之实。我国《反垄断法》、《企业国有资产法》、《邮政法》、《企业所得税法》等法律出台过程均有部门利益的影子。[2]一旦部门权力在法律上获得了认可,就在执法和管理中与部门利益挂钩,出现执法就是处罚、管理就是收费的现象,严重背离了公共权力的宗旨和法治的精神。并且,披上了法律外衣的部门利益,还具有较强的隐蔽性和迷惑性,以至于难以纠正。
(三)部门利益的社会危害
1.不利于推进政府职能转变,妨碍行政体制改革。由于部门利益的存在,一些部门不愿意调整和放弃自己的职权,而是极力扩充和强化本部门的管理权力,特别是经济管理职能,不仅造成政出多门、法出多门,损害整体利益,而且干预和限制了市场主体的公平竞争和经济自由,人为制造了市场壁垒,不利于实现政府职能向公共服务和社会管理的转变。为了维护本部门的利益,一些政府部门消极对待机构改革,对有利可图的职能不愿移交,隐形超编(从外部借调)和机构回潮现象严重,造成行政管理体制改革进展缓慢。有学者认为,多年来被强化了的部门利益是推进大部制改革的最大阻力。[3]
2.降低行政效率,增加经济运行成本。部门利益的存在及相互间的冲突,消耗了大量的政治经济资源,使得能够增进社会公共利益的重大公共政策不能及时出台,如两税合并、反垄断法立法、燃油税改革等都曾遭遇部门设置的障碍。一些急需发展的弱势部门事业不能得到应有的重视,而对国家利益有消极影响的政策却迟迟难以取消。部门间对需要承担责任的事项相互推诿,部门信息不能共享,造成行政效率低下,极大地影响了政府职能的实现。如在信息共享试点中经常碰到工商局不肯将企业登记的数据提供给税务部门使用,原因是工商部门要利用这些数据来收取企业名称查询费以及其它咨询费用。[4]为了谋取部门利益,把执法和管理作为创收的手段,致使企业除了正常纳税之外,还要承担大量的收费、罚款和摊派,高额的公共负担增加了经济运行成本,损害了经济效率。
3.破坏法制统一,背离法治精神。行政部门利用自己掌握的国家立法资源,在起草法规草案和制定政策文件时,不适当地强调本部门的权力和利益,力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权,尽可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任与义务。例如,在立法项目的选择上,考虑得比较多的是如何强化本部门的管理权限,比较感兴趣的是确定审批权、发证权、收费权、处罚权,而对于那些涉及保护人民群众合法权益、加大对本部门权力制约的立法项目,则积极性不那么高,千呼万唤出不来。在管理方式的选择上,只要管理,不要服务。在部门协调上,片面强调本部门的执法主体地位,忽略相关部门的职权,导致重复管理、多头执法、重复处罚,甚至出现与法律、行政法规相抵触的现象。这些问题不仅破坏了社会主义法制的协调统一,而且伤害社会公众对建设法治的信念,最终将会演变为立法权的异化———从维护人民意志与公共利益的神圣权力,变为侵犯人民利益和谋取部门利益的手段。
4.滋生寻租和腐败,败坏社会风气。在部门利益驱使下,公共权力不是代表人民利益,而是堕落为部门谋取私利的工具,因为诸如特许、配额、许可证、批准等,每一个都代表着资源的稀缺,行政部门利用这些来设租,诱发了大量的寻租行为,造成部门和行业垄断。部门权力利益化,为权钱交易提供了温床,成为腐败的重要根源,极大地损害了政府的公信力,败坏社会风气,最终背离了为人民服务的宗旨,给党的执政地位和经济社会发展埋下了巨大政治风险和隐患。
二、部门利益的形成机理
(一)部门职责划分不清晰
我国现行政府部门设置脱胎于计划经济体制下“条块分割”的行政管理体制,并且长期以来,条条管理一直受到强化,以至形成了部门分立、各个部门从中央到地方自成体系的条条格局,块上的整体观念受到忽视,部门中心主义被强化,并产生了行业垄断,这是部门利益产生的体制根源。[5]条条管理体制形成的同时,我国部门设置和职责划分一直没有科学化和法制化,突出问题是部门众多,机构重叠,职责交叉,权责划分不清晰,随意性强。从改革开放之初的放权让利到市场化改革的深入发展,我国利益主体日益多元化,有些部门趁机不断强化、扩充职权,并将公共权力市场化,谋取和争抢能够带来部门利益的管理事权,演变成为自利性组织。根据我国行政法理论,行政部门是一个具有法人地位的独立行政主体,可以自己的名义行使权力承担义务,一些行政部门便错误地认为其执法只是代表本部门,而忘记了在本质上是以政府名义实施执法和管理。
(二)政府职能转变不到位
改革开放以来,随着经济体制改革的不断深入,我国行政管理体制也进行了几轮大的改革,取得了不同程度的进展。例如,撤销了诸多的行业主管部门;设立国资委,基本理清了所有权和经营权的关系;向社会放权,培育中介组织,增强了服务意识;政府管理的范围从微观领域逐步回收而转向公共治理。但是计划经济时代全能型政府仍然没有完全打破,政府介入微观经济事务的身影随处可见。例如,国资委建立以来,政资分开并没有完全改观,国有企业的日常管理中,政府在重大事项的立项、审批、企业领导人人事安排上仍有决定权。尽管《企业国有资产法》界定和缩减了应审批的重大事项范围,但是因为部门利益的存在,原来的法规并没有及时清理,仍在执行。事业单位改革严重滞后,所有的事业单位都有主管部门,经费由主管部门供给,人员也由主管部门任命。[6]由于政企、政事没有真正分开,形成了事实上的政企(事)同盟,为部门利益的实现提供了载体和工具。而根据部门利益理论,政府监管并非代表社会公共利益,而是特殊利益集团寻租的结果,是两者结成利益联盟的过程。[7]
(三)财政体制不健全
我国在改革开放初期,因为实行过度的放权让利改革,政府财政曾经一度出现困难。为解决各部门经费拮据,甚至默许部门通过收费、罚款搞创收,突出表现就是“给政策不给钱”,对创收按比例返还,这种市场化的筹款机制成为部门利益滋长的重要原因。公共财政建设滞后,分税制财政体制不完善,各级政府之间的事权、财权划分不清晰,财力与事权不匹配,特别是地方政府部门的经费保障不足。在这种情况下,部门利益进一步恶性膨胀,很多部门通过收费、罚款来获取经费,进入自己的小金库,游离于预算监督之外,使公共服务变成了有偿活动。目前虽然进行了收支两条线管理,非税收入也在逐步纳入预算管理,但政府预算还很不健全,特别是全口径预算有待加强,这给部门利益的产生留下了制度空间。我国预算信息不透明的问题一直比较严重,纳税人不了解财政收支情况,难以对财政支出行使监督权,遏制部门利益缺乏社会力量。
(四)立法体制不完善
我国立法体制的一个重要问题是由行政部门起草法律法规的草案,起草部门往往从本部门管理需要出发,片面强化部门职权,规避责任和义务,为本部门争取不正当的利益。由于人大代表和常委会委员的法律素质不高,专家和社会公众的参与程度不够,对法律的审议往往流于形式,致使体现部门利益的法律很容易通过。[8]我国现行立法的另一个重要问题是法律法规原则性强,缺乏明确性和可操作性,需要通过部门制定的规章来具体化。这样,部门规章的立法空间就很大,这些规章和红头文件在实质上规定了本来应当在上位法中规定的制度和政策,从而为部门利益的法律化提供了立法上的渠道。
(五)权力分工制约不够
长期以来,我国行政权力的运行机制不合理,各个职能部门对管理事项实行决策、执行、监督一条龙管理,高度封闭。这种状况容易强化部门利益,因为在某种程度上,决策是利益的划分,执行是利益的实现。自己制定政策,容易自我确定利益;自己执行政策,就是亲自去实现利益;自己行使监督,就是去降低部门利益被查处的风险,从而为部门利益实现提供了完整链条。权力缺乏合理分工和相互制约,表现在法律上就是《行政程序法》迟迟不能出台,行政权力运行的程序不公开、不规范、不民主,法制手段对部门利益的遏制无法发挥作用。权力制约缺失还表现在行政部门实行“一把手”负责制,使得领导个人意志成为部门意志,而所谓的部门利益也往往就是部门领导的个人利益。
(六)公务员制度存在缺陷
我国官员政绩考核长期以来强调经济发展因素,GDP成为主要指标,公共性被忽视,致使部门领导积极干预经济活动。考核偏重结果忽视过程,在“有为才有位”的政绩需求驱使下,官员为了政绩不惜付出高昂的行政成本,牺牲广大群众的根本利益,热衷于建设“形象工程”、“政绩工程”,演变为追求各自部门集体财富的“政治企业家”角色。[9]我国现行公务员待遇还不高,工资与工作业绩也不挂钩,利用职权谋取私利的冲动和压力比较大。而对官员政绩考核往往由部门的下级来测评,作为公共管理和服务对象的民众对于考核的发言权有限,致使领导被下属利益诉求“绑架”,不得不考虑如何为本单位多谋取福利,为下属多争取提拔机会等。我国干部提拔实行的是任免制而非选举制,由此形成了下级向上负责的唯上取向,上级关照下级、下级回报上级,成了官场潜规则。官员财产申报制度缺失,使得各类灰色收入失去了最后一道阳光屏障。
三、深化行政管理体制改革,从体制和制度上治理部门利益
(一)治理部门利益,实现从“部门行政”向“公共行政”的转型
从根本上说,现行行政管理体制的弊端是产生部门利益的体制性根源。从政府职能定位来看,我国尚没有走出计划经济体制下政府过多干预微观经济的现实,政企、政事不分的问题依然严重。从机构设置上看,目前实行的依然是“窄职能、多机构”的小部门体制,部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多,不仅削弱了政府的决策职能和统筹管理,还损害了国家整体利益,弱化了部门责任意识,导致部门利益的滋生和强化。[10]从政府权力运行机制上看,决策、执行、监督没有分离,导致部门利益凌驾于公共利益之上,且缺乏监督和纠偏。从财政体制上看,公共财政没有真正建立,对政府收支活动的管理和监督不规范,为部门利益的形成提供了压力和动力。虽然组织的自利性和经济人的本质是部门利益产生的内生因素,但现行体制的缺陷则是其产生的制度性因素,而部门利益的存在也成为妨碍行政体制改革的最大阻力。如果对大部制改革进行成本收益分析,大部门体制的成本是一系列特权及寻租行为的消失,一些部门将面临撤销的命运,一部分公务人员将要下岗;而收益只有两种,一是改革有功者获得奖励(提升或加薪),但这只是少数部门或地方领导者,二是从社会发展的总体收益中获得作为社会成员相应的一部分。成本与收益相比,明显得不偿失,所以政府内部不但缺乏动力而且有相当的阻力。所以,只有同时启动行政管理体制改革和治理部门利益,加强制度建设,才能真正实现从“部门行政”向“公共行政”的根本转型。
(二)转变政府职能
转变政府职能,割断政府部门对微观经济的直接联系和不当干预,使其无利可寻,是防治部门利益的基本途径。转变政府职能,就是要正确界定政府和市场的关系,变全能政府为有限政府,减少审批、管理和干预,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。要努力建设服务型政府,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决。要改善经济调节,对经济运行实行跨部门、跨地区、覆盖全社会的管理和调控,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性,冲击部门利益产生的体制基础。
(三)推行大部制改革
我国行政部门设置过多、职能交叉、职责不清、多头执法,是部门利益产生和冲突的重要原因。应当稳步推行大部制改革,按照宽职能、少机构、综合管理的要求,对政府职能和机构设置进行重组,逐步建立大交通、大文化、大农业、大环保等部门体制。坚持一件事情原则上由一个部门负责,健全部门间协调配合机制。大部门体制能够减少部门职责交叉,强化政府权威,落实责任追究,从而有效防止和解决部门利益。要健全政府组织法律法规,提升现行“三定”方案的法律层次,明确界定各部门的职责权限,实现职责法定,防止部门通过职责自定来谋取利益。要根据不同层级政府职能的实际情况合理设置部门机构,不应过多强调上下对口,而应因地制宜,以减少条条管理的弊端。鉴于我国处于转型期,矛盾和问题复杂多变,需要一个强有力的政府来统筹全局、协调关系。所以,应当适当削弱部门权力,更多地由政府统一行使重大事项的决策权,防止权力部门化和权力利益化。[11]
(四)优化权力运行机制
现行政府权力结构和运行机制的一个重要问题是以事权为中心来设置职能部门,同一部门集决策权、执行权和监督权于一身,并且强调层级节制,上下对口。这种模式便于政府对社会的控制,但容易导致决策不发达、执行不到位、监督流于形式,使决策部门受到执行利益的干扰,问责更加困难,国家利益部门化。因此,应当按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,对权力结构进行重组和再造,切断部门利益实现链条,以实现决策科学、执行顺畅、监督有力。[12]优化权力运行机制的思路,可考虑以功能为核心设置机构,将决策权、执行权分开,将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来,设立专门的执行机构,探索综合执法改革。弱化上下对口和层级节制,中央部门以制定政策法规为主,地方部门以执行法律和政令为主,专门监督部门一般实行垂直管理体制。[13]
(五)建设公共财政体制
财政制度不健全是部门利益产生的重要原因和实现的重要途径。改革财政体制的目标就是要建设公共财政体制,即着眼于建设规范政府收支行为的“法治财政”,建设满足公共需求的“服务财政”。[14]要按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的权力,特别是要适当扩大地方财力,解决基层财政困难,增强基层政府提供公共服务的能力。要按照全口径预算的要求,健全公共预算、政府基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算,深化部门预算改革。全面清理收费,规范非税收入,实行收支两条线管理,打破部门收费与支出挂钩的格局,割断部门经济利益与收费及管理对象的联系,遏制部门权力利益化。改革预算的编制、审查和监督,增强预算的科学性、民主性和公开性。扩大国库集中支付制度改革,规范财政资金的拨付行为。完善政府采购制度,加强对政府投资的监督。建设透明财政,推行预算公开,实行“阳光工资”,增强社会公众对财政收支的监督。
(六)完善立法体制
为防止部门利益法律化,改革和完善立法体制尤为重要。要按照科学立法、民主立法的要求,明确立法权限,完善立法程序,强化立法监督,防止法律成为实现部门利益的工具。要维护法律的权威,防止下位法违反上位法,保持法律体系的统一性。实行“立法回避”制度,改变谁主管谁起草的做法,凡是与所制定的法律法规有利益关系的行政部门,不得参与该行政立法的起草工作,而由人大专门委员会、政府法制工作机构或委托专家起草。实行开门立法,起草法律、法规、规章的草案,要采取听证会、论证会、座谈会、向社会公布草案等方式向社会听取意见,建立对听取和采纳意见情况的说明制度。健全法规备案审查制度,及时纠正带有部门利益的行政立法。定期对法规规章的实施情况进行立法后评估。改革行政复议和行政诉讼制度,开放对抽象行政行为的司法审查。
(七)改革干部人事制度
推进干部人事制度改革,从组织人事制度上隔离个人和组织自利性对公共利益的侵蚀。干部制度改革的首要任务是完善领导干部的政绩考核制度,将干部行为引导到正确履行法定职责、维护公共利益的方向上,使干部摆脱部门利益的狭隘视角。在考核的内容上,要按照科学发展观和正确政绩观的要求,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,改变单纯考评经济指标的做法,综合考评经济发展指标、生态环境指标、社会人文指标、勤政廉政指标以及其他指标。[15]为了保证评估更具专业性和可信度,应当实行内部评估与外部评估相结合,考核主体除了组织人事部门和上下级同事之外,可以聘请具有独立性的专业机构进行调查和测评,邀请受其管辖的行政相对人和依法应享受其公共服务的公民参加评估。改革公务员管理制度,建立公务员的退出机制、权利保障机制、激励机制和工资保障机制。
