行政诉讼案件协调体制的创建

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2008年，最高人民法院了《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，从制度层面对行政诉讼的协调、和解工作机制作出规范，为促进行政争议双方达成和解，通过原告自愿撤诉实现“案结事了”提供了广泛的适用空间，全国各级人民法院积极探索行政诉讼案件协调、和解等新的工作机制。从总体上来看，法院的此种做法取得了良好的社会效果，得到了社会大众一定程度上的认可。但不少人也有疑问，普遍运用协调、和解方式解决行政争议，可能不符合行政诉讼法规定的合法性审查原则，也与行政诉讼的功能、作用不完全一致。因此，行政诉讼案件是否适用协调以及相关制度的建立已然成为我国在依法行政过程中一个尤其重要的问题。

一行政诉讼案件协调的内涵

行政诉讼案件的协调，是近年来众多学者们提出的解决行政诉讼中行政争议的一种新的思路。笔者认为，行政诉讼的协调不应当与民事诉讼中的和解以及行政诉讼法中的调解等同起来。从法律的层面来说，2006年10月25日，原最高人民法院院长肖扬在全国法院加强行政审判工作妥善处理行政争议的会议上提出了“积极探索和建立行政诉讼和解制度”，并指出“要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿的基础上，尽可能促使当事人和解。”这是我国法院系统对行政诉讼案件协调制度建立的一个指引性的概括。这里的“行政和解”不同于《民事诉讼法》上的“和解”，“前者在参与主体上包括法院和双方当事人，在性质上属于一种审判机制，包含人民法院的能动作用和双方当事人的权利处分行为两个方面;而后者仅是双方当事人对自己权利的处分行为。”［1］

行政诉讼法与民事诉讼法由于法律性质不同，简单的画上等号也不妥当。这里的协调和解也不同于《行政诉讼法》、《民事诉讼法》里的“调解”，虽然在参与主体上两者都有共同之处，但是根据近年最高院所传达的精神和各级法院的实践来看，当事人若在行政诉讼案件审理过程中达成和解协议后，通过原告或上诉人自愿申请撤诉，由人民法院依法进行审查后采用裁定准予撤诉的方式结案，并没有形成具有强制执行力的法律文书，所以两者在效力上有着明显的差异，并且我国现行的《行政诉讼法》第五十条已明确规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”虽然对于行政诉讼案件的协调制度还处于探索的阶段，对于它的理解也是各执一词，但它应当具有以下的涵义:法院采取开座谈会、协调会、单边工作、双边工作、沟通会等引导的方式，当事人在此平等的基础上对所争议的事项进行协商取得一致意见以解决纷争;对于当事人之间达成的协调决议或者法院的协调笔录，只要不违反法律禁止性规定应予认可并赋予强制执行力，以终结案件。

二行政诉讼案件协调制度的必要性和可行性

(一)行政诉讼案件协调制度的必要性

1．完善我国现行诉讼制度的需要通过立法建立相应的行政诉讼协调制度，让行政相对人更好地获得权利救济，可以在一定程度上克服行政诉讼制度的缺陷，修复因诉讼而受损的社会关系。实践中各级人民法院对大量行政诉讼案件实行协调和解的存在也呼唤相应的机制。由于相关法律法规的缺失，“法院的协调工作常常处于一种无序失控的状态，和稀泥、以压促和、以判压和、以劝压和、以诱促和、以拖压和等现象屡见不鲜，导致了非正常撤诉率的居高不下。”［2］因此，通过立法明确行政诉讼案件协调制度，是完善我国现行行政诉讼制度的当务之急，可以最大限度地保证行政诉讼案件的有效处理，从而改善司法形象，提高司法的公信力与树立司法权威。

2．有利于实现行政纠纷解决机制多样化处于社会转型期的中国，“社会主义市场经济的构建使我们的社会物质文化生活发生了巨大改变，社会纠纷尤其是行政纠纷也随即发生转变，如征地补偿、拆迁安置等一系列政府行为带来的纠纷，具有复杂性、群体性、综合性和敏感性的特点。”［3］针对这种现实的状况，纠纷解决方式应当与时俱进，以顺应纠纷解决方式的多元化发展的格局。在行政诉讼中确立协调制度，是给当事人尤其是作为原告的行政相对人在司法救济的途径上有选择协调和解或者继续审判的机会，在一定意义上强化了公民权利的保护。

3．诉讼经济化的必然要求诉讼判决虽然能更好地体现规则之治，更具有制度的合法性与正当性，但由于行政诉讼是一个复杂、冗长的诉讼过程，加之其过高的司法成本以及行政机关履行判决的不确定性，导致部分公民在行政诉讼面前望而却步。而行政诉讼案件协调制度则是在平等协商的基础上，通过互谅互让的方式达成协调协议的一种纠纷解决的方法，可以最大限度、最高效地利用有限的司法资源，避免了诉讼过程中法庭辩论、合议庭合议、择日判决前的真空期等环节，有利于纠纷的快速解决，从而达到诉讼经济化的目的。

4．有利于我国和谐社会的构建行政诉讼协调制度在不动摇行政法治的基本原则、不违背法律精神的前提下，对特定的行政纠纷予以协调，从而化解纠纷，避免对簿公堂，符合国人心理，容易为国人接受［4］。这也正与我国所提倡的构建和谐社会的目的不谋而合。在和谐的基调下，行政诉讼协调在有效缓解对抗的同时，也改善了行政主体和行政相对人之间的关系，使纠纷不仅在法律的层面上得以妥善解决，而且也能在心理上得以彻底消除。因此，在行政诉讼案件中需要法官做一些协调、引导的工作，促使行政机关，甚至一些社会力量帮助原告解决一些生活困难，之后再做出裁定或者由原告撤诉结案。

(二)行政诉讼案件协调制度的可行性

1．行政诉讼案件协调制度的法理依据传统观点认为，行政行为中行政主体与行政相对人的地位不平等，不可能达成实质的协调和解。其实不然，一方面，现代行政的内容已不再局限于过去传统的单方行政和高权行政，而是“逐步向合作、服务型行政过渡，其中就包括了行政指导、行政合同等一些并不具有公共性或者公共性极为微弱的行政性行为，同时行政主体与行政相对人之间的关系已逐渐形成了一种利益一致、服务合作、相互信任的关系”［5］11;另一方面，在具有自由裁量权的行政行为中，行政主体对行政相对人的处理上表现出了一种有限的处分权，因此，公权力的处分仍然可以进行协调并做出适当让步。这为我国行政诉讼可以适用协调制度提供了一定的法理依据。

2．行政诉讼协调制度的实践基础最高人民法院《人民法院工作年度报告(2009)》披露，在2009年审结的行政诉讼案件中，通过加大协调力度，行政相对人与行政机关和解后撤诉的案件达43280件，占一审行政案件的35．91%。各级各地法院广泛深入开展协调工作，广东省高级人民法院、上海市高级人民法院先后出台了《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见》、《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，尤其是“福建宁德中院总结了多主体、多角度、多对象、多方式的协调模式，提出了七种协调方法:党政授权协调法、借力协调法、提前介入协调法、左右联动协调法、换位思考协调法、利益衡量协调法、层级协调法等”［6］。虽然，通过诉讼协调和解以撤诉方式结案的思路还需要进一步的探索和改进，有些问题仍值得商榷，但我们可以清楚地认识到行政诉讼案件协调制度的建立已拥有比较充分的实践基础。

三行政诉讼案件协调制度面临的主要问题

当前运用协调机制处理行政诉讼案件面临着一些现实的问题，严重束缚了其功能与作用的充分发挥，损害了法律的严肃性和司法的权威性。这些问题可以归结为如下三个方面。

(一)司法实践可能有悖行政诉讼法的立法目的

由于行政诉讼法没有对行政案件协调机制作出明确规定，使得法官在行政诉讼过程中对案件所做的协调工作很难把握必要的尺度，使之处于一种被人质疑的“暗箱操作”状态。行政纠纷当事人虽然通过协调使面临的纠纷得到了和解，但只能以原告申请撤诉而法院裁定准予撤诉终结案件。因此，不少行政机关为了免于承担败诉责任或者风险，可能会以牺牲公共利益以及他人利益为代价，换取相对人的和解从而达到撤诉之目的，看起来更像是一场诉讼中的交易;有的原告虽然与行政机关达成了和解协议，但是在公权力的高压态势下违心地接受了不利于自己的和解方案，并非其真实自愿的合意。这些非正常的撤诉掩盖了协调和解的本质过程。从法院的角度来看，如果行政诉讼也像民事诉讼那样追求调解、和解率，甚至将和解率作为衡量法官办案水平高低的标准，一味地追求行政案件的“变相和解”方式结案，有违行政诉讼的立法目的。

(二)协调和解缺乏法律依据和效力

现行的行政诉讼法除了有关撤诉规定有一些关于协调和解的描述外，对协调制度并未作任何规定。在行政诉讼过程中，法院展开行政诉讼案件协调工作面临法律支撑不足，缺乏相应的依据，常常会受到当事人乃至老百姓的质疑。确实，由于立法上的欠缺，行政诉讼实践中存在的协调很容易异化成为某些素质不高法官手中的权力或者权力交易的工具，从而导致强权压迫下的非自愿和解，不利于行政纠纷的合理解决，更不利于行政法治的建立及和谐社会的建构。

(三)当事人的抵触心理直接影响协调成效

协调的整个过程需要各方当事人的自愿协商，而案件当事人对协调和解的正确理解和认识程度决定着法院协调的有效进行。行政机关出于维护其政府部门权威性的考虑，在被诉具体行政行为违法或不合理的情况下，大都不愿主动与行政相对人私了并自行纠正违法行为。而作为当事人一方的行政相对人大多是老百姓，往往以弱势地位自居，只要法官极力做协调和解工作，就习惯性地以为法院是在为行政机关出头，因而对法院协调持抵触的情绪［7］。正是由于当事人双方在观念上的矛盾与冲突，导致法官难以在行政诉讼案件中展开协调工作，从而使法院的协调工作举步维艰。

四建构行政诉讼案件协调制度的思路和建议

(一)确认行政诉讼案件协调作为法定结案方式

在现行《行政诉讼法》的制度框架下，即使协调和解成功了，也只能体现在以原告撤诉这种“变相和解”的方式来结案。目前，法院对经协调达成和解的行政诉讼案件是以原告申请撤诉，法院作出准予撤诉裁定的方式结案。此种结案方式容易使人认为原告有自我妥协的成分，可能不能反映诉讼的真实过程，并且使得撤诉在结案方式中所占比重过大，造成非正常撤诉的现象。“确认和解作为行政诉讼的一种法定结案方式，是明确其法律地位，还原其诉讼本来面目的重要方式。”［8］鉴于行政诉讼双方当事人身份地位的悬殊，法院对当事人达成的协调协议应对其审查并作出裁定，予以结案。裁定中要确认协调协议或者是协调笔录的效力，并明确原具体行政行为是否合法及是否继续执行。

(二)限定行政诉讼案件协调的适用范围

对行政诉讼协调可以适用的范围有必要加以明确。行政法理论中的行政权可以分为羁束性权力和裁量性权力两部分。羁束性权力由于其本身的权力属性决定了行政主体无法行使行政自由裁量权，所以该类行政权是不能由行政主体行使处分权的，自然也就没有适用协调和解的余地。但对自由裁量行政行为，行政机关在其职权范围内对行为方式、幅度享有选择权，其在诉讼过程中可以通过行使处分权与相对人协商解决。当然，应明确处分权的行使应以不超越法定裁量幅度为原则，否则就会有越权的嫌疑。

(三)确立行政诉讼案件协调应当遵循的法律原则

一是必须坚决贯彻协调机制合法原则。该原则应涵盖程序合法和实体合法两个方面。程序合法就要求在协调过程中法官和参与诉讼的各方当事人必须遵循这些法定的程序规则，不得与之相背离，否则协调和解就会归于无效。实体合法就是调解协议的内容不得违反实体法的规定，因此必须对协调和解的协议是否符合法律的强制性规定进行合法性审查，而对于违法的行政行为应建议行政机关改变具体的行政行为，如果行政机关不改变则诉讼依然进行。“合法原则的确立也为被告即行政机关设立了底线”［9］291，防止行政机关碍于面子积极主动向原告妥协，作出无原则的让步。二是应当遵循自愿的原则。不能强迫一方当事人特别是行政相对人进行协调和解。一般来说协调的开始应由双方当事人主动向人民法院申请，但人民法院也可以适当的通过做当事人的工作而开始，而且协调和解的达成应当是双方互谅互让、自愿协商的结果，而不是协调法官或一方当事人强迫的产物。应明确规定违反自愿、合法原则的协调和解协议无效。三是不损害公共利益、第三人利益原则。可以说，行政行为本质上是公共利益和私人利益相较量的结果，但行政行为涉及的不仅仅是行政相对人的利益，也可能涉及第三人的利益，为避免以牺牲公共利益、第三人利益为代价换取原告的理解，因此有必要在上述原则的基础上确立不损害公共利益、第三人利益原则。

(四)规定行政诉讼案件协调的模式和程序

一是协调应适用调审合一的模式。相对于当前部分学者所提出的调审分离的观点，协调适用调审合一更具优越性，因为法官作为协调者又是诉讼指挥者和案件裁判者，这种双重身份的存在，使得法官们能够掌握案件的始末以及双方当事人的心理，较之于诉讼外协调更易于获得协调和解成功。二是协调程序的启动应由一方当事人提起［10］。

根据上述协调必须坚决贯彻协调合法、自愿的法律原则，不能强迫一方当事人特别是作为原告的行政相对人进行协调，所以协调的开始应由双方当事人主动向人民法院提出申请来启动协调程序，而不是由人民法院通过做当事人的工作而开始，不过法院应当向双方当事人明确其有权申请协调的权利。三是协调应开始于法庭辩论前。协调制度启动于法庭辩论前，符合诉讼法的基本原则，也符合最高人民法院关于协调的有关意见。如果协调位于辩论之后，此时双方的心态则不利于矛盾的缓解。对于案件在庭审前已经达成协议的，可以按照现有的法律法规采取撤诉的方式结案，这样就不会影响案件处理的效果。(五)明确行政诉讼案件协调协议的效力和救济一方面，当事人经过法院的协调达成合意之后，必须要形成对双方当事人均有约束力的协调协议。该协议应当与法院的裁判具有同等的法律效力。另一方面，要规范协调协议的救济途径，违反法律及公共利益的应认定无效或者可撤销。具体要求包括:一是法院裁定结案后，双方当事人按协调协议内容履行，如有一方没有履行，另一方便可申请法院予以强制执行，若当事人确有证据证明协调协议违反法律原则或协议内容违法，可以向人民法院申请再审;二是“和解协议一般由案件的当事人决定，所以法院审查协议内容是否侵害了案外人的合法权益的能力十分有限。因此，当和解协议出现侵害案外人权益的情形时，法院应当依其申请确认和解协议无效或撤销和解协议，给予适当的救济”［11］。除此之外，在出现新的证据或发生情势变更的情形下，给予原告一定的协调和解反悔权，更加有利于保护原告的实质利益，但应当有必要的限制。

五结语

行政诉讼案件协调制度一方面存在着突破了司法权行使的范围和界限，冲击依法行政原则的可能性，另一方面它又在解决纠纷、维护稳定、改善民生中发挥着较大的作用。所以，我们对行政诉讼协调制度的功能应当有一个清醒、辩证的认识。为了更好地保护公民的合法权益，我们应在完善现有行政诉讼制度、确立有限诉讼协调制度的基础上，加大对行政诉讼简易程序、共同诉讼和集体诉讼等其他经济诉讼制度的研究，并根据我国的实际情况建立与行政诉讼案件协调制度相配套的制度，以达到行政诉讼的目的，取得更好的法律效果和社会效果，做到真正的司法和谐。