国内行政诉讼问题的反思

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目前，我国法院受理行政案件逐年增多。在过去的20年里，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件1525397件，审结1522062件，结案率99.7%。但我国的行政诉讼案件相比于其他两大诉讼类型即民事诉讼和刑事诉讼，在受案数量上还存在一定的悬殊。在2010年审结的各类案件中，民事案件占61.01%，刑事案件占8.25%，行政案件占1.47%。据资料显示，值得注意的是2010年的信访案件数量与行政诉讼案件比例失调，而且信访数量年平均数几乎是行政诉讼受案数量的5倍。因为在通常情况下，信访案件中可提起行政诉讼的即可以通过行政诉讼渠道予以消化的案件每年均占总数的50%、60%。但是，我国一方面拥有居高不下的信访案件，另一方面行政诉讼却显得冷冷清清。显而易见，我国当前的行政诉讼存在不可忽视的困境。

一、我国行政诉讼现有困境的反思

根据我国行政诉讼的发展情况，总结出我国的现状有三大困境：困境一：信访案件数量，却与行政诉讼受案数量不成比例；困境二：我国的人民对行政诉讼兴趣缺缺，参与性不高；困境三：司法能动性差，行政诉讼效率低下。

（一）信访案件数量与行政诉讼两者程序不同受案数量比例失调究其缘由，由于我国信访的问责制度。目前对基层的信访工作基本上是实行一票否决，对上访人员所在单位及辖区领导追究责任多，而对无理上访人员的制裁措施几乎没有。一旦出现上访案件，不问上访原因，便要对相关领导予以处罚、处分。在这种责任追究制度下，各地各辖区各部门的领导自然而然害怕有群众上访。暂且不论信访是否能真正解决问题，就看这样的信访制度的确是有影响的：有些地区一旦发现有上访事件或苗头，不问是否有理，就采取劝说、拦截、专车接回等软硬措施予以制止；有的甚至对上访者奉若神灵，对其反映的问题有时需各方举证、调查研究方可解决的，可能因领导的一个批示、甚至一句话就了结了，处理过于随意，并且对其迁就照顾，慷国家之慨，法外施恩，以达到使其不再上访的目的。老百姓见识到了上访的好处，不要走什么繁杂的诉讼程序，还得到领导人和相关部门的高度重视。老百姓当然会择取成效大、不繁复、可行性高的途径。这自然就会造成行政诉讼受案数量减少。

（二）受传统文化影响对行政诉讼认知不够虽然随着市场经济体制改革的不断完善，人民受教育的普及与提高，以及外来文化的冲击，人的主权意识越来越强烈，这种现象有所改善，人民开始意识到自己的人权，拿起法律来捍卫自己的正当合法权益，出现了像郝劲松这样的维权人士。但这样的人还是很少，大多数人还是抱普通人状告政府是天方夜谭的观念。正如某村当有些人不满县书记的做法呼吁大家把书记告上法庭时，一个老者所说，“疯了，你怎么能告书记，天理不容”。我国从封建社会到现代民主专政走了几千年，至今人民还觉得官员高高在上，政府说什么老百姓就要遵守什么。再者我国人民受孔孟先哲思想的熏陶，习惯逆来顺受，讨厌惹祸上身，忍一时风平浪静，不愿意与官府抗衡。当群众与行政机构出现矛盾时，纷纷寻求他法，比如忍气吞声、自认倒霉或者采用走极端以引起重视的方法。所以现今社会能真正能运用行政诉讼的还是寥寥数人。

（三）行政主体角色转变观念不明确以及部门潜规则近年来，我国依法行政的环境大大改善。法律的不断完善，使得凡事都依法处理，有法可依，社会井良有序，但是实质上问题还是存在着的。先看被告方面，有的行政机关民主意识不清、法律意识模糊、没有清楚地认识到自己的身份和义务。有的行政机关存在着怕当被告，怕政府形象受损，怕惹出不好的社会评价的意识。这些缘由使得一些行政机构大胆的对老百姓的行政诉讼堵截，或是威逼利诱。再看司法方面，由于传统上我国不存在立法、行政与司法的划分，构成“行政兼领司法”的政治结构，导致行政权力对司法权力控制力度大，司法机关的自由裁量权受限，法院又依附于行政机关，出现了法院不敢断案、法官向权力低头的现象。这使得老百姓觉得劳苦大众没有说话的地方，也使老百姓积极性受到打击。当然还有其他学者总结的我国行政诉讼受案范围狭窄，有的行政行为法律没涉及到，法院不受理，还有立法存在漏洞等，导致我国行政诉讼可诉范围狭窄等原因。

二、应对我国行政诉讼困境的对策

（一）规范我国信访制度的同时降低行政诉讼的门槛

1.规范我国信访制度。信访权利的民主性质并不意味着这是一项不受约束、任意扩张的权利。否则社会将会陷入混乱和无序之中，信访权利的保障也无从谈起。对公民权利的保障是法治社会的基本原则，但公民权利的保障更多的是通过国家法律的渠道来实现。应当通过法律规定的程序进行，而不应以保障公民信访权利为由开方便之门，造成管理上的混淆。还要改变行政诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，要将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制，要尤为重视行政诉讼，更不能采取一票否决制。同时让权力机关的监督、社会监督、舆论监督与司法监督结合起来，保证公平公正性。

2.在原告资格上法律应适当放宽扩大原告的范围。正如法国的狄骥所写的《公法的变迁》中提到的：真正的行政诉讼的发生，需有由行政行为所激起的争执；而根据该行为所为之请求，不仅应以被侵害的利益为由，且应以侵害法律为由。只要是行政行为发生争议，行政相对人利益受到损害，法律受到挑战，就应进行行政诉讼。除了受行政行为影响的直接的相对人外，还应包括利害相关人，就是要增设公益行政诉讼。这里说的增设公益诉讼不是上文所提到的公益诉讼制度，只是把公益诉讼纳入原告资格当中。在美国，环保机关没有履行好自己的职责时，社会环保组织有权提起以该机关为被告的诉讼，这时，诉讼并不以环保组织具体成员受到直接损害为起诉的前提。但是出于防止起诉人滥用诉权和维护行政效率的考虑，对公益诉讼的受案范围应该有比较严格的限制。同时，在公益诉讼的提起条件上必须将“利害关系的非直接性”严格限定在公共利益，即公益诉讼起诉人所请求保护的利益不能是公共利益之外的特定的、个人性的利益，而应该是与特定个人无关联，与国家和社会整体利益密切相关。公益诉讼的发展将会很好地保护更广大行政相对人的合法权益。

（二）重视立法和宣传法律的本质精神

有学者坦言，有的人很喜欢美国，但绝不是崇洋媚外，只是因为这个国家值得他欣赏的一方面就是立法，美国人决不允许在同一件事上再犯同样的一次错误，他们会首先想到的就是立法，立即采取立法。诚然西方社会与我国社会迥异，但是他们国家的文明程度，西方国家的公民整体对法律的重视，以及对人的主权意识以及自我权利的保护的意识值得我国学习。虽然我国也在加强普法教育，成绩显著，但还要加大力度和有一定的侧重点：从娃娃抓起，要让法律、人权走进课堂，可以制作相关浅显易懂的画册、卡通片，让法律的本质精神得到很好的根植与运用。逐步改善目前我国对法没有认识透彻、不明白法律精神本质的现状。让法渐渐变成人民生活的一部分，而不是出现谈法色变、法遥不可及的现象。另外在一些偏远地区、贫穷山区，国家可以开展法律讲堂，宣传现代西方社会的平等观念、权利观念。借助媒体、网络、宣传画册等各种形式消除人民把法律简单地看成是政府施政工具的观念。让老百姓从根本上明白以人为本的真实含义，运用好自己手中的权利，保护好自己的正当利益。

（三）强化我国行政机关法制观念与提高法院自身执法力度

除了对公民宣传法制意识之外，还要对行政机构的人员加强法制观教育，人员都要有尚法、唯法的意识，定期安排讲座、汇报思想座谈会，还要进行岗前职业道德培训和考核制度等，使他们意识到自己责任与义务，真正的达到法律至圣、至上，让人民信任行政机关，减少行政机关实施行政行为时的阻碍。其次建立严格的审查制度以及惩罚制度、以及监督制度。审查力度要深入要严格，对于上级机关一旦发现下级政府行政机关当了被告便不惜使用各种手段阻挠人民法院的独立审判的，一定严惩不贷。尽量避免行政机关对行政法院审判的干涉、影响，从而大大加强其依法独立审判的能力。

（四）重塑我国行政诉讼以人为本导向

我国行政诉讼今后发展总的来说主要是以最大程度保护行政相对人的利益为方向，在以人为本的大政方针指导下，彰显人的权利，从西移变成具有本国特色的法律。具体措施：政府要强化公民的权利意识，通过媒体、学校、普法宣传来改变官贵民贱的观念。扩大诉讼范围，增加诉讼，撤销限制，先立案后审查，这样做减少错失案件，保护人民利益。2007年颁布2008年开始实施的政府信息公开条例中虽然提到公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开的工作中的具体行政行为侵犯其合法利益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但这在目前行政诉讼法中并没有得到衔接。这类案件的证明程序以及明确方式都是当今行政诉讼完善的方向。改善法院的尴尬境地，给予法院尽可能大限度的裁决权利，放松行政权力对司法权力的管制。法院也要从以人为本的角度出发，坚守法律公平公正神圣的精神，而不是沦为政治的附属品。同时要增强法官的自主能动性，建立独立的行政法院也是我国修改司法制度的重要内容。要建立和解和调解制度，节省诉讼费用、时间。

三、结语

20多年来，在我国大力推进依法治国的进程中，在构建和谐社会的大目标下，我国的行政诉讼得到了不断的发展，无法可依的状况已经基本消除，现在就是为了解决“有法不能依”的问题。笔者认为通过行政诉讼法的不断完善、诉讼体制的不断健全，信访制度的不断规范，人民法律观念不断的增强，司法权力的自主能动性的提高，行政权力将会得到进一步的规范和控制，人民权力也会得到实现和保障，我国也将成为真正意义上的尚法、崇法、依法的国家，建立高度文明的法治社会。