浅论信息公开行政诉讼的法则

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政府信息公开行政诉讼的基本原则，是指在政府信息公开行政诉讼的全过程中起指导作用，要求所有政府信息公开行政诉讼法律关系主体予以遵守，反映政府信息公开行政诉讼性质和价值理念，并为政府信息公开行政诉讼所特有的基本准则。作为行政诉讼之一种，政府信息公开行政诉讼当然也要遵守行政诉讼之基本原则，即行政相对人依法起诉原则、对具体行政行为合法性审查原则、被告负举证责任原则、诉讼不停止执行原则、不适用调解原则以及司法有限变更原则等［1］，但它亦应有自己区别于其他行政诉讼之特有原则。笔者认为，基于政府信息公开制度的价值取向，从保护公民知情权、促进政府信息公开的角度，政府信息公开行政诉讼的基本原则应该体现在以下几个方面:人权保护原则、利益衡量原则、及时原则以及不公开审查原则。

一、人权保护原则

人权状况是衡量一国法治文明很重要的尺度，而法律对公民权利的保护、公民权利的实现程度是衡量一国人权状况很重要的标准之一，因此人权原则也就成为了宪法基本原则之一。而政府信息公开制度(当然包括政府信息公开救济制度)的宗旨就是保护公民知情权得以实现。知情权是基本人权，是一项宪法性权利，因此，人权保护原则当然也就成了政府信息公开救济制度的首要基本原则。当然，这一基本原则并不是宪法原则的简单再现，而是有自己独特的内容，旨在保护公民知情权和隐私权这两大人权。人权保护原则具体体现在以下三个方面:作为基本人权之一的公民知情权充分保护原则、公民隐私权保护原则、充分的救济原则。(一)公民知情权充分保护原则我国《政府信息公开条例》(下文简称为《条例》)第一条就开宗明义地阐述了政府信息公开的目的:促进政府信息公开，保护公民政府信息知情权。《条例》第33条也规定了当公民知情权受到侵害或受到阻碍时的救济途径。因此，政府信息公开行政诉讼制度的首要目的当然就是促进政府信息公开，保护公民知情权得以实现。保护公民知情权应是政府信息公开行政诉讼首要的基本原则。基于知情权这一基本人权的基础性特征，为充分保护知情权，我们应做到以下几点:

1．知情权权利主体的无限性

作为一项基本人权，知情权当然也具有权利主体普遍性这一基本人权的特征，这种特征也决定了知情权权利主体的无限性，即法律有义务设置尽可能广泛的知情权的权利主体。知情权权利主体的广泛性在《条例》中已得到了体现(《条例》对知情权权利主体的范围设定为我国“公民、法人和其他组织”)。但较为遗憾的是没有将外国人、无国籍人纳入知情权权利主体的范围之内，这不符合我国加入WTO时对透明原则的承诺，也不利于我国对外贸易的发展。虽然，国务院法制办公室副主任张穹在2007年4月24日国务院新闻办公室新闻会上，就《条例》相关内容，回答中外记者的提问时表示，“外国人和外国组织，可以通过中国政府主动公开信息的渠道，来获取政府信息。……外国人和外国组织向我国政府申请获取其他政府信息的，应该根据国际法规定的原则，按照对等的原则处理”［2］，但笔者以为，当今世界，是一个开放的世界。经济发展的国与国之间的依赖性日益增强，外国公民(包括无国籍人)、法人或其他组织在我国经济发展过程中的参与程度日益增强，参与范围也日益扩大，他们为我国经济发展作出了很大的贡献，他们的政府信息知情权没有理由被排除在法律之外。仅仅依靠政府的主动公开来获取信息，或依对等原则申请政府信息的公开，这不符合国民待遇原则，而且还会在外国人(或组织)之间造成政府信息获取的不平等、不公平。在信息公开立法的一些国家，也没有将外国人、法人或其他组织排除在信息知情权的权利主体范围之外(如美国)。

2．知情权行使的无条件性

同样，基于知情权这一基本人权的特性，知情权的行使也应该是无条件的。这里所说的无条件，当然不是指绝对的无条件。基于权利本身的属性，绝对无条件的权利是不存在的，因此，这里的无条件是指法律为知情权的行使设置尽可能少的法律障碍。任何权利的行使，都不能将国家利益或公共利益置于不顾，知情权也不能例外。但为了知情权这一基础性权利的充分实现，法律应尽可能少地设置知情权的行使障碍，非基于必要且合法的目的，不能随意克减公民知情权。这也就形成了各国制定信息公开立法时所遵循的以“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，我国《条例》也体现了这一原则，显示了我国立法对于知情权行使的无条件性的认同和尊重。

另外，对于依申请公开政府信息的知情权的行使不应设置任何附加条件。许多国家的信息立法规定，公民依法申请行政机关公开政府信息时，对其申请理由在所不问。如美国的《情报自由法》就规定，私人能够得到依请求公开的政府文件，必须符合三个条件:提出申请;合理说明需要的文件，以便行政机关能够寻找;按照行政机关公布的法规提出申请［3］。政府文件具有公共财产性，一切人均有同等享受的权利。不仅和申请公开的信息文件有关的直接当事人可以申请得到该信息，其他任何人也都可以申请获得，并无申请人资格的限制。个人申请得到文件不需要说明任何理由，只要能够指明辨别文件的标志，以便行政机关寻找，并且按照行政机关规定的申请手续，缴纳规定的费用，便可得到所要求的文件［3］。这一规定也为大多数国家的立法实践所采纳。我国《条例》第13条规定，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，即所谓“三需要”原则。国务院办公厅《关于施行〈政府信息公开条例〉若干问题的意见》第14项进一步重申了这一条件，规定“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。据此规定，不符合“三需要”原则的政府信息公开申请，行政机关可以拒绝公开。其实，这里强调的也只是“可以”拒绝公开，也就是说，对于不符合“三需要”原则的政府信息公开申请，行政机关对于是否公开有自由裁量权。许多行政机关、司法机关、有些学者也认为不符合“三需要”原则的政府信息公开申请，行政机关可据此拒绝公开。甚至有人认为，“在政府信息公开行政案件中也是一样，如申请人的申请不符合国务院《条例》第13条的规定，法院可以不受理其对行政机关做出的相应决定的起诉”［4］。

但是，《条例》第20条规定，“民、法人或者其他组织为自身生产、生活、科研等特殊需要向行政机关申请公开政府信息时，应当提交的申请材料为:申请人的姓名或者名称、联系方式;申请公开政府信息的内容描述;申请公开的政府信息的形式要求。”不难看出，申请人在申请时既不用陈述理由，也无须满足其他特殊条件，只需告诉被申请人自己姓名、家住何处、如何联系即可。这些规定之间似乎存在着矛盾。现实中对于“三需要”是否为必要存在认识上的偏差，也就在所难免了。就连2008年北大法学院三个教授向北京市发改委等机关提出公开首都机场高速公路十几年来的收费数额和用途情况的申请时，三个教授也是以“科研的需要”为由提出申请的。从相关报道来看，他们并不真是出于“科研的需要”，但他们用这个理由的目的，显然是为了使自己的申请符合“三需要”原则，以防信息公开申请被相关机关断然拒绝。

其实，“三需要”标准自《条例》公布伊始，就一直受学界诟病，遭受大多学者的抨击，认为这显然是在剥夺和限制公民的知情权［5］。笔者也赞同此观点。既然公民知情权是一项基本人权，对知情权的行使尽可能少地设置障碍，是法律的必然选择。除国家利益或公共利益、第三人的合法权益外，法律不仅不应该设置任何其他障碍，还应该设置多种渠道、多种方式，以确保知情权这一基本人权的顺利行使和实现。另外，既然政府信息是一种公共财产，那么从理论上来讲，任何人、无论何种理由，均有权知悉、获取。哪怕公民的申请只是为了满足一下自己的好奇心，或仅仅是想试探一下行政机关对于公开政府信息的态度，或想了解一下行政机关尊重公民知情权的程度，又何尝不可呢?毕竟有这种好奇心的人并不多，不会给行政机关造成多大的工作负担或行政成本。况且，随着政府信息公开制度的顺利推进，报这种态度而申请政府信息公开的人，势必会越来越少甚至绝迹。再说了，对于这种看似极不严肃的公开申请态度的尊重，恰恰也能彰显行政机关对公民知情权的尊重，提高政府公信力。

3．知情权行使范围的广泛性

知情权行使的无条件性决定了知情权行使范围的广泛性。知情权行使范围的广泛性亦即政府信息公开的范围。政府信息公开的范围包括可公开的政府信息的范围和不宜公开的政府信息的范围(即例外信息)。基于“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，我国《条例》从两个方面规定了政府信息公开的范围:一方面，《条例》不仅详细规定了政府主动公开政府信息的要求和公开内容，还规定了公民依申请公开政府信息的方式。另一方面，《条例》也规定了政府信息公开的例外范围(涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息不能公开)，除此之外，都可以公开。知情权行使范围的广泛性，主要依赖于主动公开信息和例外信息的范围，更重要的是例外信息的范围。《条例》对于主动公开政府信息的范围采取了一般规定加重点列举的立法模式。这种模式的优点是可以统一各行政机关对于主动公开的信息范围的认定，防止同种类信息被不同行政机关作出主动公开和依申请公开的不同判断，或者出现可以公开和不可以公开的不同判断;防止一些行政机关将一些重要政府信息不予公开或随意公开。但是笔者以为，主动公开政府信息范围的详细列举方式也许是源于对我国行政机关保密传统，抑制公开惯性思维和现实的一种无奈之举。其最大弊端是易使行政机关仅公开法律所列举之硬性规定事项，其他事项则能不公开就不公开，“多一事不如少一事”，按“条框”办事，绝不越“雷池”半步，可能会因此而大大影响《条例》的执行效果。随着我国行政机关公开政府信息的惯性思维的养成，服务型政府的正式形成，也许将来的《信息公开法》将没有必要再详细列举主动公开政府信息的范围。为防止行政机关因不当公开政府信息而危及到国家安全或社会公共利益，各国法律都规定政府信息公开的保密审查机制，并规定了公开的例外信息。这一立法精神主要体现在《条例》第8条和第14条的规定中。第8条:“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”(即“三安全一稳定”)。第14条:“行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。……行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的可以予以公开。”依此规定，凡危及“三安全一稳定”以及涉及国家秘密的政府信息，是绝对不可以公开的，但涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，是否可以公开，行政机关享有自由裁量权，条件是权利人同意公开或不公开可能对公共利益造成重大影响。由此可见，政府信息公开和“三安全一稳定”，以及国家秘密之间的关系，是《条例》处理公开与否博弈的最主要、最核心的矛盾。亦即公民知情权行使范围空间有多大，主要取决于对于“三安全一稳定”以及国家秘密的范围，所以，准确界定“三安全一稳定”、国家秘密就显得极其重要极其紧迫。但可惜的是，我们的法律在这几个概念的界定上，却极其模糊，这为行政机关以危及“三安全一稳定”、信息涉及国家秘密为由随意处理政府信息留下了极其“合法的”借口，人为地限制了公民知情权的范围。

(二)公民隐私权保护原则

知情权的实现必然涉及到隐私权的保障。隐私权作为一项法律权利，它的发端可以追溯到19世纪。1890年，塞缪尔•沃伦(SamuelD．Warren)与路易斯•布兰代斯(LouisD．Brandieis)在《哈佛法律评论》上发表了著名的《隐私权》(TheRighttoPrivacy)一文，首次提出了隐私权的概念和理论①。这是一篇被称为具有“开拓性”的论文［6］。公民的隐私权保护便成为一个重要的理论和司法实践问题。美国法学家发表了大量研究隐私权理论的文章，也于1902年诞生了第一个关于隐私权的案例②。1905年的派思维起诉新英格兰生命保险公司(Pavesichv．NewEnglandLifeIns．Co．)一案中，美国纽约州通过法律确认了隐私权，但只保护姓名和肖像的使用权［7］。1965年后由于《人权法案》的适用，隐私权成为一种一般性的宪法权利。1974年以后，联邦议会陆续制定了《隐私权法》、《家庭教育及隐私权法》、《财务隐私权法》等一系列的有关隐私权的立法。

我国对隐私权的关注和研究起步较晚。关于隐私的概念，学界历来有不同的主张。信息说认为，隐私是指不愿被窃取和披露的私人信息;私生活秘密说认为，隐私是不受他人非法干扰的安宁的私生活或不受他人非法收集、刺探公开的保密的私人信息;通说认为，构成隐私有两个要件，一为“私”，二为“隐”。关于通说的两个要件，前者指纯粹个人的，与公共利益、群体利益无关的事情，这是隐私的本质所在;后者则指某个事情、某个信息不为人知的事实状态。隐私有三种状态，一是个人信息，为无形的隐私;二是个人私事，为动态的隐私;三是个人领域，为有形的隐私。而隐私权是自然人享有的与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权［8］。这种观点已被不少学者所认可，并被许多论文和著作所引用。也有学者对此界定持质疑态度。梁慧星教授认为:“虽然隐私从根本上讲确属个人事务、个人信息或个人领域，但这并不必然意味着隐私与公共利益无关。实践证明，许多个人事务、信息或领域正是因为其与公共利益、群体利益有关，才成为隐私的……否则，当事人就没有必要想方设法去隐瞒。此外，隐私的内容与公共利益相联系，与隐私本身的成立并不矛盾。人的社会性属性决定了人的隐私必然与整个社会相联系。在商品经济社会中，个人的隐私还必然直接或间接地对该个人的物质利益产生损益作用……隐私内容与公共利益相联系是隐私和隐私权运作的正常表现。”“隐私权并不必然与公共利益无关，因而，也就不能排除隐私权与公共利益之间的联系。同时，并非所有的隐私均受法律保护。那些与公共利益严重冲突的隐私，无论在立法上还是在司法中都不能对抗公共权力的审查和制裁，更谈不上受法律保护的问题了。”故“隐私权是特定民事主体享有的对其个人事务、个人信息和个人领域的自主支配，排除他人侵扰的具体人格权”［9］。

笔者赞同梁慧星教授的观点。依通说，隐私权有四项权能:(1)隐私保密权。即特定公民对其情报、信息依法享有保密的权利，未经许可，任何人不得刺探、公开和传播。(2)隐私利用权。公民对其隐私依法积极利用，以满足其精神和物质方面的需要。(3)隐私支配权。隐私权是绝对权，权利主体依法可自主支配，无需其他任何人的配合与协助，即可独自完成。权利主体亦可公开自己的部分或全部隐私，可准许他人知悉或利用自己的隐私。(4)隐私维护权。权利主体行使权利时得排除他人非法干涉、侵扰。权利主体为保护隐私权在排除侵扰过程中的自助行为依法受保护。而特定民事主体对其保护隐私时所采取的自助行为则不必然受保护。在隐私权受侵害后，权利主体得寻求司法保护［10］。如今，公民隐私权保护已得到越来越多国家的重视，一些国家将公民隐私权作为宪法性的权利，不少国家还制定了专门的隐私权保护法。20世纪中期《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等主要国际人权文件，以及一些重要的区域性的人权公约明确了隐私权是一项基本人权。隐私权已成为一种被国际社会和各国法律广泛承认与保护的公民的基本权利。

隐私权是一种独立的人格权，也是被宪法确认和保护的基本人权之一，人权不受侵犯更是宪法确认的公民基本权利。行政主体在履行信息公开义务、保障公民知情权的同时，应以不侵犯第三人隐私权为前提，在隐私权和公共利益无关的情况下，法律要侧重于对隐私权的保护。随着行政机关职能的日益扩张，行政机关掌握着越来越多的个人信息，这些个人信息涉及到人的生存环境和生存评价，而我国个人隐私权法律制度的不健全，使得隐私权显得愈发的脆弱和易于被侵害。另外，市场经济的发展和完善使得信息的交流和使用相当频繁，各种信息的交流已成为经济活动的必要组成部分，在信息交流的过程中难免会涉及到个人隐私信息，而个人隐私信息一旦被不当公开，会造成无法逆转的后果，对公民造成难以弥补的损害。因此，在公开政府信息时，绝不能以保障公民的知情权、追求公开的最大化为由，侵害第三人的隐私权。

(三)充分的救济原则

知情权是一种救济权［11］。权利的本质是利益，知情权的本质是信息利益。知情权的法律确认过程，究其实质而言是信息利益分配过程;知情权的实现过程，是信息利益协调过程。在此过程中，利益冲突是难免的，利益协调是必需的。当今社会，基于公共利益，不可避免地要对公民私权利进行克减，此时，公共利益和公民私人利益的冲突在所难免。利益冲突既有合法的利益冲突也有不合法的利益冲突。合法的、正当的利益冲突一般产生于为了公共利益的实现而对私人利益的合法克减。对于这种冲突的协调，“关键不在于如何制止冲突的发生，而在于如何确保这种冲突的正当性，还在于损害一旦发生，应该给予受损公民什么样的合理补偿以及如何补偿”［11］。

这种冲突的解决依赖于政府行为的公开透明，以及公民知情权的实现，以确保对公民知情权的克减确属必要且目的合法，并保证公民知情权益的受损能得到公正、合理的补偿。不合法的利益冲突主要源于对公民知情权的克减或者非必要，或者目的不合法。为了公共利益的实现，必要且目的合法的公民知情权的克减是必需的，但如果对公民知情权的克减不具备公共利益，或虽基于公共利益但对知情权的克减不是必要的，或者克减的根本不是为了公共利益的实现或已超出了公共利益的范围，势必会使公民知情权受到威胁甚至受到损害。无论是哪种情况，必须为公民知情权的救济设置顺畅的救济途径，以确保公民知情权免遭不法侵害，或在知情权遭到侵害时，能够及时、有效挽回损失。公民知情权的救济主要表现在以下几个方面:

1．知情权的应有之意有权利必有救济。没有救济的权利无异于无源之水、无本之木。本质上，信息知情权救济是公民知情权权利主体所应得的一种合法权利，一个人若被剥夺了救济权，也就意味着他已丧失了该项权利。

2．知情权实现的必要性信息的不对称性以及知情权的义务主体与权利主体地位的不平等性，决定了公民知情权侵害发生的极大可能性。事实也证明，公民知情权的实现非常艰难，公民知情权的侵害屡屡发生。因此，公民知情权的救济制度，是公民知情权实现的必要保障，通过信息利益冲突的解决，为公民知情权提供程序化机制。

3．体现知情权的“实然性”法律之所以要设定权利，并不是简单地想为公民提供“法定权利”，更重要的是在于促进应然权利向实然权利的转变。通过救济制度的设计，使权利主体各方在救济中平等地享有实际的救济措置，使公民知情权在遭到侵害时能够得以恢复或实现，从而真正体现知情权由“应然权利”向“实然权利”的转化。

二、利益衡量原则

所谓“权利”本质上为法律上之力，权利由“特定利益”和“法律上之力”两个因素构成［12］。利益是权利的本质，对权利的配置过程，亦即利益分配的过程。政府信息公开中的公民知情权亦如此，知情权体现的是信息利益。公民行使其知情权的过程，亦是其利益得以实现的过程，在这个过程中，除了公民知情权的利益，还会遇到公共利益、相关第三人的利益。任何权利的行使都不是绝对的，绝对的权利等于没有权利。公民知情权的行使亦不能侵犯公共利益和相关第三人的利益。如何才能做到既保障公民知情权的有效实现，又不侵害其他相关利益主体的权益，这需要对多方利益主体的利益进行权衡。由于存在多元的利益主体，公开政府信息时不可避免地会遇到不同利益主体对公开政府信息所持的不同甚至相对抗的态度，行政机关作为公开政府信息的义务主体，就必须对这些互相冲突的利益进行梳理。

无论是《条例》的制定还是施行，在公开政府信息时都存在公开与不公开信息的博弈:即利益保护的权衡。《条例》第一条就开宗明义地规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”在其后的条文中详细而具体地规定了政府信息公开的义务主体、信息公开的范围、公开的方式和场所、公开的程序以及政府信息公开的监督和保障，尤其是在政府信息公开范围的规定时用列举加概括的方式，详细规定了政府应主动公开的政府信息的种类，以促使公权力的依法行使，让权力在阳光下运行，以便接受群众监督，保障公民知情权的实现。从其立法宗旨可以看出，政府信息的公开与否的博弈考量:利益保护的权衡。当公民知情利益与公共利益、相关第三人利益冲突时，应兼顾多种利益的平衡，根据利益的大小决定权利的配置。采用利益衡量的方法，通过利益衡量去舍弃某一具有较少合理性的利益，保存另一更具合理性的利益，选择保护价值更高的利益。笔者认为，在对多方利益进行衡量时，应遵循以下几个原则［13］:

(一)公众利益优先保护原则

国家从社会本位向个人本位、义务本位向权利本位的转变，使得保护公民权利成为我们立法时的首要考量因素，政府信息公开制度亦不例外。我国政府信息公开制度从保障公众知情权、加强行政机关公开政府信息的义务两个方面，促进政府信息的及时准确高效公开，以扭转行政机关的保密性传统和惯性思维，改变其公开政府信息时的自主选择性和随意性。

1．保护公众利益，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息《条例》出台的首要目标是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，即政府信息获取权。这一规定表明公开政府信息不仅是行政机关的一项法定义务，在行政机关怠于履行这一义务时，公民、法人和其他组织亦有权要求其履行公开义务。公开不再是行政机关的一种“恩赐”，是否公开、如何公开以及公开什么样的政府信息完全依赖于行政机关的“心情”，而是为了保障公民、法人和其他组织的合法权益，对于需公开的事项行政机关必须予以公开，否则可能会面临承担由此而产生的法律责任的危险。将信息公开作为一种权利处理，避免了行政机关在公开政府信息时的恩赐性和随意性，也避免了行政机关将其所拥有的政府信息作为一种稀缺资源而进行暗箱操作，有利于遏制权力寻租和行政腐败［14］。既然保护公民的知情权是《条例》立法的立足点也是其所要实现的终极目标，政府信息公开与否首先要考虑的是如何保护公民的知情权，因此，政府信息公开条例应奉行公众利益优先原则。唯如此，才能真正实现保护公民知情权，促进政府依法行政，提高政府工作的透明度。

2．打破保密传统，使政府信息服务于民从地方政府到国务院对政府信息公开立法的初衷来讲，都是为了打破我国行政机关“历史悠久”的保密传统，改变行政机关固守的保密文化，促使大量深藏于行政机关的政府信息公布于世，便于公众知悉、获取［14］。因此，为防止行政机关把一些重要的信息不予公布，避免行政机关公布政府信息时的随意性，为减少依法申请公开政府信息的数量，降低行政成本，方便群众了解政府信息，《条例》规定了主动公开的要求和内容;另一方面，为了避免特定信息的公开构成对国家或特定主体合法权益的损害，《条例》也规定涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开。也就是说，除了这三类信息不得公开外，其他信息一般来说均属于可以公开的范围，只是公开的种类有行政机关主动公开和依公民、法人或者其他组织申请公开两种。

(二)不损害商业秘密个人隐私原则

公开政府信息，并不意味着毫无保留地将所有行政事项全部公开。事无巨细全部公开，既无必要，也无可能，更重要的是过分公开、过早公开某些信息有可能会带来意想不到的麻烦。而且，某些信息的公开可能会导致国家利益或特定主体合法权益受损，也可能危及企业的商业秘密，从而降低或削弱企业的竞争力，最终破坏市场秩序的稳定性，有损于市场交易的有效性和安全性;政府信息公开也可能对个人隐私构成威胁，使公民的合法权益受损［14］。因此，《条例》第14条第4款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”第23条规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的，不得公开。”但是，第14条但书规定:“经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”第23条但书规定:“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”但书的规定明确表明:虽然在公开政府信息时不能损害或危及企业的商业秘密或他人的个人隐私，但是当企业利益个人利益与公众利益发生冲突不能兼顾时，应当优先保护公众利益。

(三)国家利益至上原则

没有无限制的权利，任何无限制的权利势必走向毁灭，政府信息知情权亦如此。如果毫无保留、毫无原则地公开所有政府信息，将会危及个人、社会和国家的安全，会给社会、国家带来难以估量的损害，甚至会影响到国家的存亡。因此，《条例》第14条第1款规定:“行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。”第2款规定:“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”这是对政府信息保密审查的规定，这一规定“有效地避免了可能的制度冲突，并对确保和加强党对政府信息公开工作的领导具有重要意义”［15］。

依照保密法的规定，国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。“政府信息公开和国家秘密信息之间的关系是《条例》所处理的最主要、最核心的矛盾”［15］。但是，国家秘密不保，公众利益何在?因此，从根本上说，保护国家秘密不外泄和公开政府信息以保障公众知情权，是不可分割的统一体。

三、及时原则

政府信息公开行政诉讼及时性原则取决于两个方面的因素:一是信息公开及时性要求，二是司法救济的及时性要求。

(一)信息公开及时性要求

信息强调时间价值，极具时效性。信息的价值在很大程度上取决于信息的时效性，过时的信息往往失去其应有的价值，因而公开政府信息必须强调其及时性。所谓时效性是指信息从大众媒介发出到受众接收、利用的时间间隔及其效率。实践证明，信息一经形成，所提供的速度越快，时间越早，其实现价值就越大。即使是十分真实的、很有价值的信息，一旦失去了时效，无疑是一堆垃圾。政府延迟信息，是造成谣言大肆传播的重要因素之一，不仅不利于社会安定，同样也会影响政府的公信力及政府形象，甚至导致一个国家的国际形象受损。行政机关只有在第一时间将政府信息在最广范围内以最快的速度、最迅捷的方式给公众，才能最大程度地减少信息价值的损失，进而减少因信息延误而对社会造成的损失。“行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能。”［16］《条例》也遵循了及时公开原则，具体体现在三个方面:(1)充分利用现代计算机技术，尽量选择高效的公开方式，并考虑到受众文化层次的多元性、地域经济发展的不平衡性等客观因素，《条例》规定了多种政府信息公开和获取方式(第15条);(2)为促进政府信息的及时公开，《条例》规定了政府信息主动公开的期限和依申请公开的期限(第18条和第24条);(3)在信息社会，政府信息具有日益丰富性和不断的变化性，陈旧、过时的信息没有任何信息效用价值，信息更新对于保持政府信息及时性的新鲜度是非常重要的，因此《条例》也规定了政府信息的更新制度(第19条第1款)，并在第35条规定了不及时更新政府信息所要承担的法律责任。政府信息的时效性，决定了政府信息知情权救济也必须遵循及时性原则。

(二)司法救济的及时性要求

司法救济的及时性要求体现为司法效率。在我国，传统审判方式的价值观几乎是单向度的，它仅以公正，并且仅以实体公正作为其价值取向，效率问题并未进入诉讼价值观的视野。随着市场经济体制的确立，受其“效率优先，兼顾公平”的价值取向的影响，以及源自法院诉讼纠纷的快速增多，追求效率也成了司法救济理念的追求。“迟来的正义不是真正的正义”，“无论采取何种法制，司法资源都是‘有限财’，不可能无限制地扩张”［17］。一个不讲效率的诉讼制度既不是一个合理的诉讼制度，也不是一个能够真正实现公正的诉讼制度。现实中，政府机关总是想控制它们所拥有或创造的信息。它们或者漠视法律，或者对法律进行曲解，以满足机关的利益。有时，政府机关迫使信息使用者或潜在的竞争者进入漫长且昂贵的法律诉讼程序。例如一个与美国内政部土地管理局有关的信息公开案。此案中，土地管理局的目的是想独占新开发的数据系统并从中牟取经济利益，因此，排斥潜在的竞争者就是必然的。虽然最后它败诉了，但是，历经数年的诉讼，土地管理局已经成功地使信息晚公开了好几年①。这种结果对于想要得到政府信息的申请者而言，付出不菲的时间成本和物质成本，耗费了巨大的精力，却得到价值大大缩水的信息，甚至竹篮打水一场空，得到一堆已毫无价值的垃圾信息。司法正义如何体现?在信息更新飞快的时代，在追求效率的时代，我们不能容忍这种现象的发生和存在。司法效率要求司法制度能够在最短的时间里对于进入诉讼程序的知情权纠纷给出一个具有最终意义的、权威性的结论，以便尽快地恢复法律秩序。只有及时救济，才能使知情权免遭损害、防止损害的发生或将损害降至最低限度;知情权的迟延救济，不仅不能保护公民知情权的实现，反而会增加知情权受损害的程度。

四、不公开审查原则

审判公开是现代诉讼制度的一项基本原则。但对于因信息公开而提起行政诉讼的案件，许多国家的信息公开法均有不公开审查的规定。法官不公开审查在法律术语上称为法官私人办公室内审查(incamerareview)，是指法官对机密的文件或可能具有机密性质的文件，在私人办公室审查，不对外公开，以决定文件是否具有机密性质，或者全部或者部分具有机密性质［3］。这一制度对于确保政府信息公开制度的实施效果极为重要。政府信息公开诉讼之所以坚持不公开审查原则，主要原因有:

(一)基于某些信息的保密性各国法律都规定了信息公开的保密审查机制，我国《条例》亦如此。不是所有的政府信息都宜于向公众公开，危及“三安全一稳定”和涉及国家秘密的政府信息是要绝对保密的。另外，涉及第三人商业秘密和隐私权的政府信息，也有保密的价值。如果适用公开审理方式，则会导致争议的政府信息因审理程序而自动公开，不再具有保密的价值。

(二)保护国家安全、保守国家秘密的需要政府信息公开行政诉讼中原被告双方争议的焦点通常是特定的政府信息是否应当公开，不能因为其作为信息公开诉讼中的争议焦点而放松其他的保密性，将其提交原被告双方进行质证，因为质证的过程，也就是该特定信息公开的过程。而且，公开具有不可逆转性，一旦公开，损害即已发生。那么，法律所规定的行政机关保密审查义务将无法完成，甚至会因为特定政府信息在庭审中的公开而给国家和社会造成无法挽回的损失，那么政府信息公开行政诉讼就失去了其应有的意义。

(三)行政行为的司法审查行政诉讼的本质是对行政活动及其过程进行司法控制。为防止行政机关滥用权力，确保行政相对方的合法权益，从法理上讲，所有行政行为都应纳入司法审查的范围。如果不让法官审阅含争议政府信息的行政文件，法官根本无从判断该政府信息是否属于不宜公开的政府信息。因此，为避免保密信息外泄，法官单独接触含争议政府信息的行政文件是必要的;另一方面，法官接触含争议政府信息的行政文件，正是为了在单独审阅的基础上作出判断，对于争议的解决亦非常必要。当然，法官秘密审查含争议政府信息的行政文件也是一种权力，法院有权根据案情判断是否有必要对所涉争议政府信息的行政文件进行不公开审查，并不是所有该类案件法院都要进行不公开审查。