行政诉讼简易过程适合范围研究
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随着行政纠纷的日益多元化和复杂化，行政案件的审理难度亦日益增加。但不可否认的是，仍有相当一部分行政纠纷是事实清楚、法律关系简单明确的纠纷。案件不论繁简，一律机械适用普通程序，并非科学的审判态度，也有违合理配置司法资源和提高审判效率的要求。行政案件的繁简有别决定了对不同的案件可以适用不同的审理程序，行政诉讼简易程序就是审理简单行政案件所适用的诉讼程序。在最高人民法院的指导下，全国部分基层人民法院已逐步开展了适用简易程序审理行政案件的试点工作。其中，如何确定“简单行政案件”的范围，即行政诉讼简易程序的适用范围，成为设置简易程序的首要和难点问题。目前国内尚无学者对此问题进行系统研究，笔者希望拙文能为简易程序适用范围的制度设计提供一定的理论参考。
一、行政诉讼简易程序适用范围的基本理论行政诉讼简易程序适用范围，乃是指法院能够适用简易程序审理的行政案件范围。研究此问题，首先在理论上应讨论以何方式采取何标准来划定此范围，从而确定其逻辑架构。
1.行政诉讼简易程序适用范围的规定方式
国内外现有立法例对简易程序适用范围之规定方式主要有概括式、正面列举式、排除列举式与混合式四种。概括式是对简易程序适用范围作出原则、抽象的规定。此种模式下，简易程序的适用范围较为广泛，法官拥有较为充分的自由裁量权。此规定也相应存在操作性不强的缺点，较偏重依赖法官的自由裁量，可能造成法律适用的不统一。在当今主要法治国家中，法国与德国乃采此种方式之典范。如1973年《法国行政诉讼法》中“某些简单的行政案件可由1名行政法官代表单独判决”的表述就属于简易程序适用范围的概括式规定[1](P549)。《德国行政法院法》规定了“法院裁决”和“范例诉讼”两类简易程序的适用范围：“法院裁决”程序适用于“诉讼事件在事实上或适用法律上并无特别困难，或者事实之内容已臻明确”的案件；“范例诉讼”程序通过预先设定的、格式化的程序来处理大量性质或内容相同的“大宗诉讼”或“大批诉讼”案件[2](P599)。此种模式的适用建立在高度司法独立、司法公正以及民众对于法官的高度信赖的基础之上，而在司法权威尚未完全建立的情况下匆忙适用，只会使法官无所适从或造成法官职权的滥用。因此，尚处于社会主义法治进程起步阶段的中国若采单一的概括式显然是操之过急。正面列举式是对可适用简易程序的具体案件范围进行明确的列举。此方式清楚明了、易于操作，但却使适用范围受到立法的严格限制。我国台湾地区“行政诉讼法”即是采此种方式之典范。该“法”第229条第1款规定“左列各款行政诉讼事件，适用用本章所定之简易程序：1.关于税捐课征事件涉诉，所核课之税额在新台币3万元以下者；2.因不服行政机关所为新台币3万元以下罚款处分而涉诉者；3.其他关于公法上财产关系之诉讼，其标的之金额或价额在新台币3万元以下者；4.因不服行政机关所为告诫、警告、记点、记次或其他相类之轻微处分而涉诉者；5.依法律之规定应适用简易诉讼程序者”。该规定自设立以来，饱受我国台湾地区部分学者的批评，认为其将简易程序适用范围限制得过于狭窄[3](P628)。可以预见，随着行政管理方式日新月异，政府与公民之间的纠纷亦会日益多样化，单一的正面列举规定会限制简易程序功能的发挥，难以适应现代社会对诉讼效率的追求。排除列举式是对不适用简易程序审理的具体案件范围予以明确的列举，一般与概括式结合起来运用。我国民事诉讼简易程序适用范围即采此种方式。我国现行《民事诉讼法》第142条确定“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”可适用简易程序。同时，《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《民事简易程序规定》）第1条将“起诉时被告下落不明的、发回重审的、共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的、法律规定应当适用特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的、人民法院认为不宜适用简易程序进行审理的”等五类案件排除在简易程序适用范围之外。此种混合式规定较之单一的概括式规定更具操作性，但适用范围仍显过宽，即排除列举范围之外的符合概括式规定的案件都能适用简易程序。
笔者认为，在我国现阶段规定行政诉讼简易程序适用范围比较妥当的方法为概括式、正面列举式、排除列举式三种方式相结合，采“取长补短”之混合式。详言之，对正面列举的案件，法院可以决定是否适用简易程序；而排除列举的案件，绝对不能适用简易程序审理；对于在排除列举范围之外、又不在正面列举范围之内的案件，则由法官根据概括规定的标准自由裁量是否适用简易程序。这样既保证了简易程序适用范围规定的开放性，又合理限制了法官的自由裁量权，使法官在司法实践中更容易操作。
2.行政诉讼简易程序的适用标准
国内外现有立法例关于简易程序适用标准的确定，大体有实质标准、形式标准和混合标准（实质标准与形式标准相结合）三种。采实质标准，仅在法律条文中概括规定何种性质的案件可适用简易程序审理；采形式标准，是在立法中或以涉诉金额为依据，或以特定案件类型对适用范围进行明确的列举。两种标准在司法实践中各有利弊。实质标准简洁、周全，但其过于抽象，不同的法院、不同的法官对该标准可能产生不同的理解，司法实践中易出现随意适用简易程序的现象。另外，案件能否适用简易程序是法院在受理案件时就应确定的，而实质标准是对案件性质的一种实体性描述，在审查起诉阶段就贸然判断案件性质是否“简单”，有悖于“程序依诉讼规则依次推进”之一般原理。采形式标准对适用范围进行列举的规定虽明了清楚，但不能穷尽所有案件，且列举的各类案件之间多有重复，难以做到完全互斥。笔者以为，虽然不具备现实操作性，但规定实质标准仍是有价值的。实质标准的设立，从学理上来说反映了行政诉讼简易程序的特性，换言之，其不是法官判断某一个具体案件能否适用简易程序的标准，而是立法和司法从总体上判断某一类型案件是否属于简易程序适用范围的标准。司法实践中，实质标准相当于形式标准的兜底条款，立法不可能罗列所有具体情形，实质标准便是“其他案件”进入简易程序的“门槛”。另外，其还是法院审查当事人合意选择适用简易程序申请的参考依据。有鉴于此，笔者认为应结合实质标准与形式标准，前者概括适用简易程序的基本条件，赋予法官一定的自由裁量权，后者明确适用简易程序的具体情形，保证司法的可操作性。
3.行政诉讼简易程序的启动方式
从理论上讲，行政诉讼简易程序的启动方式有两种，一种是由法院依职权决定适用简易程序，另一种是由当事人合意选择适用简易程序。当今世界各国或地区在公正和效益价值取向的不同，导致在是否允许当事人自愿选择适用简易程序的问题上，存在两种截然不同的做法。在德国，由于普通程序案件审理期限一般较长、程序过于复杂，一直面临着案件严重积压的问题，因此其简易程序在公正和效益的价值取舍上更侧重于效益[4](P98)。我国台湾地区设置简易程序的目的同样是“争取时间处理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保护’，在质量上和时效上得以提高”[5](P1472)。故德国和我国台湾地区均未赋予当事人选择适用简易程序的权利。而在法国、荷兰等国家，在公正和效益的选择上，更倾向于公正，更加注重简易程序的正当性。由于未出现普遍的案件积压情况，其设置简易程序是为了给公民提供更为全面的法律保护。因此，这些国家赋予了当事人选择适用简易程序的权利。笔者认为，立法上赋予当事人此项权利，能够体现司法对个体人格的尊重，从而扩张程序的主体性和程序的可接纳度。“程序选择权的赋予实际上意味着保障人民及其当事人更有机会参与程序以影响‘真实’的确定、‘法’的发现及裁判的形成，藉以伸展国民的法主体性”[6](P35)。因此，赋予当事人程序选择权对体现诉讼民主、司法为民具有非常重要的意义。理论上对当事人选择适用简易程序是否需经法院同意存在两种情形：一种是当事人的绝对选择权。即行政诉讼简易程序的启动完全由当事人决定，即使法院认为可以适用简易程序也应以当事人的同意或不持异议为前提。由于行政诉讼涉及公共利益，相关立法例中极少赋予当事人绝对的程序选择权。另一种是当事人的相对选择权，即行政诉讼简易程序启动的最终决定权在于法院。法院不仅可依职权决定法定适用范围内的案件适用简易程序，而且对法定适用范围之外的案件，虽有当事人合意选择之申请，但仍需经法院审查同意才能适用。
4.简易程序适用范围的逻辑架构
行政诉讼简易程序之启动有法院依职权主动适用与当事人合意申请适用两种方式。法院主动适用简易程序的前提条件是所诉案件属于简易程序的法定适用范围即正面列举的案件范围。案件在法定的适用范围内，是否适用简易程序由法院决定，当事人没有程序选择权，但应赋予当事人程序异议权，即当事人认为案件不应适用简易程序审理时，可以向法院提出异议。当事人合意申请适用简易程序的前提条件是所诉案件不属于简易程序的法定适用范围。当事人行使此项程序选择权需受到一些限制：第一，所诉案件不在排除列举范围之内，因为排除列举的案件范围既排斥法院主动适用，也排斥当事人合意适用；第二，当事人合意的申请一定要经过人民法院的同意，人民法院通过审查当事人争议的案件是否符合实质标准来决定是否准许当事人的合意申请。因此，笔者认为，在我国现阶段设置行政诉讼简易程序适用范围比较合适的做法是结合实质标准与形式标准，以概括式、正面列举式、排除列举式等多元化方式来规定简易程序的适用范围，同时赋予当事人相对选择适用简易程序的权利。具体布设应分为三个层次：第一层次设定行政诉讼简易程序的法定适用范围，先用概括式明确简易程序的适用法院、适用审级以及适用案件标准，再从正面具体列举可以适用简易程序的行政案件类型，最后赋予当事人对简易程序法定适用范围的程序异议权；第二层次规定当事人可以合意申请适用简易程序，即当事人的相对程序选择权；第三层次界定简易程序的法定排除范围，即排除列举不得适用简易程序的情形。
二、最高人民法院关于行政诉讼简易程序适用范围规定之评析
我国现行行政诉讼制度尚未设置简易程序，自然也无简易程序适用范围之规定。2010年最高人民法院启动了行政诉讼简易程序的试点工作，了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法[2010]446号）（以下简称《行诉简易程序试点通知》），其中第1条规定了行政诉讼简易程序的适用范围。总体上说，该规定基本符合简易程序适用范围具体布设之逻辑架构。该条有两款规定，第一款划定了简易程序的法定适用范围，首先概括规定了简易程序适用的审级与实质标准，即“第一审行政案件中，基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”的可以适用简易程序审理，同时具体列举了可以适用简易程序审理的案件类型，包括涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；行政不作为案件；当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。第二款确定了简易程序的法定排除范围，即发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。但笔者认为行政诉讼简易程序适用范围在以下几方面还有进一步探讨之必要：
1.明确规定行政诉讼简易程序适用的法院
《行诉简易程序试点通知》第1条概括规定只明确了适用简易程序的案件审级，即第一审行政案件，未规定哪级法院可以适用简易程序。根据《行政诉讼法》有关级别管辖的规定，一般情况下，第一审行政案件由基层人民法院管辖。因此，基层人民法院审理的第一审行政案件如果符合简易程序适用的案件范围，则可以适用简易程序进行审理。需要讨论的是，中级人民法院审理第一审行政案件能否适用简易程序。我国《民事诉讼法》第142条明确排除中级人民法院适用简易程序。根据《民事诉讼法》有关级别管辖之规定，中级人民法院管辖的案件包括重大涉外、专业性较强以及在本辖区有重大影响的案件，这些案件都不属于“简单”的民事案件，故不宜适用简易程序。而依据《行政诉讼法》有关级别管辖之规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件除了专业性较强的案件与本辖区重大复杂的案件外，还管辖一类案件是依据被告行政级别来确定的，即被告为县级以上人民政府的案件。此类案件虽涉诉部门行政级别较高，但并非都属“重大、复杂”案件。因此，笔者认为中级人民法院管辖的第一审被告为县级以上人民政府的行政案件只要符合简易程序适用的实质标准，其适用简易程序不存在理论和实践上的障碍。
2.重新界定简易程序适用的实质标准
如前所述，实质标准并非具体操作标准，而是立法、司法判断某一既不属于法定适用范围又不属于法定排除范围的案件能否适用简易程序的标准。《行诉简易程序试点通知》第1条规定的实质标准为“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的案件”，此实质标准与我国民事诉讼简易程序适用的实质标准“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”相似，借助《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第168条对民事诉讼简易程序适用之实质标准的解释，可以理解“基本事实清楚”是指当事人对被诉行政行为的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明被诉行政行为是否违法。但“法律关系简单”与“权利义务明确”则需要进一步讨论。首先，从学理上讲，法律关系即当事人之间的权利义务关系，法律关系的要素包括法律关系主体、法律关系客体以及法律关系内容，“法律关系主体简单”我们可以理解为当事人单一，不涉及共同诉讼。但法律关系客体与法律关系内容则不适合用“简单”来形容。其次，“权利义务明确”中的权利义务是指权利义务关系还是指当事人所享有的权利与所承担的义务。若是前者则与“法律关系”雷同，若是后者则属于法律关系之内容，为法律关系要素之一。因此，“法律关系简单”与“权利义务明确”无论从语义表述上还是逻辑上都有不适之处。其实，实质标准所蕴含的意思就是如何体现“简单”。既然实质标准是指导法官自由裁量某类案件能否适用简易程序的标准，不如从案件审判者法官的角度来考虑。大体上说，法官的审判活动主要包括认定案件事实与适用法律，如果法官在刚接触案件时就认为某一案件在事实认定上与法律适用上不存在困难，该案件就属于“简单”的案件。因此，笔者建议将实质标准界定为“案件事实认定与法律适用均无特别困难”。
3.完善简易程序的法定适用范围
法院可依职权主动决定对法定适用范围内的案件按简易程序进行审理。除去当事人合意选择适用简易程序的案件外，《行诉简易程序试点通知》第1条正面列举了两类案件：一是涉及财产金额较小的案件，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；二是行政不作为案件。可见该规定首先将法定适用范围分为行政作为案件与行政不作为案件。
第一，行政作为案件形式标准存在的问题。可适用简易程序的行政作为案件基本上以涉诉金额为主要标准，辅以当场作出的行政行为。这两个形式标准存在如下几个问题：首先，“财产金额较小”本身不是一个具体标准，实践中缺乏具体依据和统一尺度。既然以涉诉标的额为标准，就应当确定具体的数额。我国各地区社会经济发展不平衡，确定固定统一的涉诉标的额，显然不合适。可借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第2款之规定“……所定数额，授权司法院得因情势需要，以命令减为2万元或增至20万元”“。以便更好的保护公民的利益及提高法律的可适用性”[3](P628)。笔者认为，可由最高人民法院确定一个浮动范围，由各地高级人民法院根据当地社会经济发展情况在其范围内确定，并报请最高人民法院批准。另外，“财产金额”的标准针对公民与法人（或其他组织）应当有所区别，单独提起行政赔偿案件的赔偿数额与诉行政行为违法案件所涉金额也应有所区别。其次，除了“财产金额较小”外，“当场作出”这一标准能否涵盖所有“简单”行政案件。《行诉简易程序试点通知》本意认为行政程序的繁简在一定程度上能够反映出行政争议的难易程度，但各法律、法规对行政管理过程中遇到的案情简单、性质轻微的案件适用的程序规定不一，有的规定的是“当场作出程序”，如《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》，有的规定的是“简易程序”，如《行政处罚法》、《湖南省行政程序规定》，“当场作出程序”能否等同于“行政简易程序”，在行政程序法尚未出台之前，笔者无法妄下定论。为周延起见，笔者建议增加“行政机关适用简易程序作出决定的行政案件”这一标准。最后，“财产金额较小”标准与“当场作出”（或“适用简易程序作出”）标准并不互斥。此外，是否仅有“简单”的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制这几类行政案件才能适用简易程序？这些立法技术问题，还需进一步完善。
第二，行政不作为案件标准存在的问题“。行政不作为”本是学理上的概念，学界对其内涵与外延尚未达成共识。实践中，行政不作为可表现为如下四种情形：一是对于相对人的申请，行政机关作出不予受理的答复；二是对于相对人的申请，行政机关置之不理；三是对于相对人的申请，行政机关受理后，超过法定期限仍未对实体问题作出裁决；四是对于相对人的申请，行政机关受理后，认为相对人的申请不符合法定条件，在实体上作出了拒绝相对人申请的否定性决定；或行政机关知晓某些法律事实后，拒绝作出决定。上述四类情形并非都属于“简单”的行政案件，笔者认为只有其中程序性行政不作为案件，即行政机关未予受理、未予答复的案件可适用简易程序，此类案件中法院只需审查行政机关是否负有职责、相对人是否提出过申请、行政机关履行法定职责是否逾期等程序性要件即可。而对于行政机关从实体上拒绝相对人之申请的行政不作为案件，法院还需要审查诸如相对人是否符合申请条件等实体问题，故这类案件不适合适用简易程序。
4.赋予当事人对抗简易程序适用之异议权
对于简易程序法定适用范围内的行政案件，法院可依职权决定是否适用简易程序，如果当事人对法院适用简易程序有异议，应当允许当事人提出异议。当事人对法院决定适用简易程序之异议权在我国民事诉讼制度中已有所规定（《民事简易程序规定》第3条），在行政诉讼中赋予当事人此项程序异议权，同样表现了对当事人程序主体地位的尊重。在法院决定适用简易程序后，当事人在举证期限内若认为案件应当适用普通程序的，可向法院提出异议，法院认为异议成立的，应转为普通程序组成合议庭对其进行审理。应当注意，当事人行使程序异议权的期限应在举证期限届满之前。为保证诉讼程序的效率与安定性，举证期限届满后，即使案件确实不属于简易程序的法定适用范围，只要法院向当事人行使了释明义务，即可推定当事人对该案件适用简易程序没有异议，简易程序不再因当事人之程序异议转为普通程序。
5.增加法定排除范围
《行诉简易程序试点通知》仅以“审判程序”为标准列举了发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。考虑到简易程序刚开始试行，不宜对简易程序的适用范围作过于宽泛的规定，宜采取多元化标准规定简易程序的排除范围。结合审判实践，笔者建议补充下列几项不适用简易程序的案件：
第一，涉及相对人人身自由权与生命健康权的行政案件。人身自由权与生命健康权作为人身权利，是公民享有的最重要和最基本的权利。该类案件因所涉权益重大，当事人更为关注的是诉讼的公正性，期待获得较为完善的程序以保障更高程度的公正，故人民法院审理此类案件时，不宜适用简易程序进行审理。
第二，共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的行政案件。此类案件由于涉诉主体众多，各当事人之间的利益难以平衡，矛盾冲突较大，且易造成较大的社会影响，故也不宜适用简易程序审理。
第三，涉外、涉港、澳、台的行政案件。
第四，与当事人无法联系，需要公告送达的案件。由于当事人涉外或当事人无法联系，致使上述两类案件的送达所需时间较长，难以在简易程序规定的审限内结案。
第五，人民法院认为不宜适用简易程序进行审理的其他行政案件。此项为兜底条款，赋予法官充裕的自由裁量权根据具体案件情况灵活适用简易程序。结束语理论上讲，赋予当事人自愿选择适用简易程序的权利对体现诉讼民主、司法为民具有非常重要的意义，遗憾的是当事人的此项程序选择权在实践中几乎无法实现。首先，从当事人角度来说，在我国现阶段，当事人对该权利几乎一无所知，无力去行使。
而且，当事人（尤其行政诉讼原告）往往以为简易程序或独任审理会影响行政案件审判的公正性，一般不会主动去选择适用。其次，从法院的角度来讲，长期受职权主义诉讼模式的影响，法官不愿将诉讼程序的主导权让渡于当事人。况且，要保障当事人行使此项权利，法官要做大量的工作，比如分别向双方当事人释明程序选择权并征求其意见，这无疑使法官的庭前准备工作变得更加繁琐。最后，从制度上讲，缺乏当事人行使该项权利的制度保障。司法实践中，在立案时，行政诉讼当事人不可能达成选择简易程序的合意。因此，除非法院依职权决定适用简易程序，否则，法院都会选择普通程序。如果立法允许当事人在立案后达成合意，将会面临普通程序如何转为简易程序的问题。行政诉讼简易程序适用范围是一个需要不断实践不断完善的课题，希望拙文的研究能对我国行政诉讼简易程序适用范围的构建有所裨益。
