高中政治关于行政监督机制的讲授

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在必修2《政治生活》第二单元第四课“权力的行使：需要监督”一框中，教材是围绕着“行政监督机制”展开的。在教学过程中，老师在如何表述“怎样监督政府权力”，即“行政监督机制”这个问题时，出现了多个不太严谨的说法。如把行政监督机制和行政监督体系合称为监督政府权力的“监督方式”，而把政府实行政务公开制度即“阳光工程”称为“具体做法”。显然这与教材的原旨不一致，属于逻辑认知上的偏差。解决这一问题，首先需要明确的是“行政监督”的两个行为主体，一是被监督者，二是监督者。

一、对被监督者的理解

被监督者，一般笼统地讲是指政府，而政府又是一个庞大的“机构”，这个机构的组成部分叫“机关”，“机构”与“机关”是相对而言的。在一个政府机构中不是所有的政府机关都是“被监督者”，只有其中“做出具体行政行为的行政机关”才是“被监督者”，如县政府的工商局、税务局、公安局、林业局、农业局、教育体育局等，这些行政机关的具体行政行为（包括作为或不作为）指向或针对的是公民、法人的权利义务关系，对公民、法人产生直接的利益影响。其他行政机关，如审计局、司法局、监察局等，它们的行政执法行为不是处理公民、法人之间的关系，而是监督作出具体行政行为的行政机关，是监督者而不是被监督者；做出具体行政行为的行政机关的上级行政机关，如市一级的工商局、税务局、公安局、林业局、农业局、教育体育局等，要对它的下级即县级行政机关进行监督，因此也是监督者。因此，严格说来，作为“行政监督对象”的被监督者，是指做出具体行政行为的行政机关及其工作人员，既包括行政机关，也包括实施行政行为的工作人员。

二、对监督者的理解

从根本上讲，我国实施行政监督的主体是人民，这是由我国的国家性质和政府性质所决定的。从具体实施行政监督的主体来看，则是行政监督体系内的各种政治力量，如中国共产党、人民政协、社会与公民等这些非国家机关主体，以及国家权力机关、司法机关和行政机关内的监督机关等这些国家机关主体。在明确监督主体的基础上，我们再来讨论行政监督机制的问题。怎样有效地制约和监督政府权力，关键是“建立健全行政监督机制”。这是一个总的指导原则，不能把它降低到或归结为“监督方式”或“具体做法”之列。行政监督机制作为一个总的指导原则、思想，它存在于行政监督的实践形式和具体运行的过程之中，不是独立于政治实践之外而单独存在或运作的“机制”，它属于理论原则层面的问题。建立健全行政监督机制，“一靠民主，二靠法制，二者缺一不可。具体说来，发挥人民民主对权力的制约和监督，就要切实保障广大人民的选举权、知情权、参与权、表达权、监督权，使人民能够有效地监督政府权力的运行。加强法制对权力的制约和监督，就要坚持用制度管权、管事、管人，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”行政监督机制是理论原则，是进行行政监督的指导思想和准则；而行政监督的方式或形式则是具体的实践模式，是进行行政监督的现实架构和探索。教材在行文的表述上，也区分“理论”和“实践”，充分突出了这一逻辑关系，如“目前我国已经依据宪法和法律，初步建立起全面的行政监督体系“”我国政府为了方便人民群众对政府及其工作人员进行监督，建立了信息公开制度和公开办事制度”。这就由此进入到行政监督的政治实践活动中，开始了对如何贯彻行政监督机制这一理论原则的阐释。行政监督的实践模式，即行政监督的方式或形式，包括“行政监督体系”和“政务公开制度”即“阳光工程”，它们在充分发挥民主与法制的作用方面，目标是一致的，有着共同的追求。这些方式都是有效进行行政监督的、正在发展和完善的政治实践，教材把它们分而述之的标准在于，这些监督方式相对于行政监督的对象（即作出具体行政行为的行政机关）而言，是外在的还是内在的、是被动的还是主动的、是强制的还是自觉的。那些外在的、被动的、强制的监督方式，就是指“行政监督体系”；而内在的、主动的、自觉的监督方式，则是指政务公开制度即政府的“阳光工程”。在这两种监督方式中，被监督者即行政监督的对象始终没有改变，依然是作出具体行政行为的行政机关；监督者也没有改变，依然是被监督者以外的其他行政机关、国家机关和其他政治力量。“阳光工程”的实施，不是取代了其他监督方式，而是与其他监督方式协同发挥作用的监督，因而更加方便了监督者对被监督者的监督；不是脱离了“监督体系”的另一个独立的“工程”，而是对“体系”的补充、调动和完善的工程。