乡镇行政区划体制的问题和改善途径

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一、导言

城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产、生活和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本和资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化和生态上协调发展的过程[1]。城乡一体化其实质是指以城市为中心、乡村为基础、互为依托、互利互惠的一个过程，也是刻度城乡协调、可持续发展的一种状态。行政区划是国家行政机构的空间安排，是国家权益的地方配置，是中央治理地方的基本制度安排，事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题[2]。城、乡是构成地方的两种不同的景观与经济社会结构形态，也是两种不同生产方式和生活方式的表现形态。行政区划既是促进形成城乡一体化发展新格局的重要体制保障，又会影响资源的配置、要素的流动及布局，促成行政区经济阻碍着区域间的经济发展，反过来，区域经济的发展又会对行政区划提出新的要求。由此可见，行政区划合理与否直接影响经济发展，经济条件好与坏又直接影响城乡一体化推进，所以行政区划与城乡一体化之间是一种同向相关关系。城乡一体化发展水平是社会经济发展的重要标志。乡村处在社会经济结构的基层，是“以城带乡、以工促农”的重要载体和平台。城乡一体化，最终要看乡村经济社会发展的活力和水平。而乡村地方建制及其变化，是城乡一体化发展的制度性特征。贵州省地处云贵高原，地形切割破碎，经济发展水平滞后，乡村社会结构占主导地位，在全国经济社会发展格局中，属于最需要关注和发展的省区。探讨贵州省城乡一体化背景下的行政区划问题，具有重要的理论价值和意义。

二、贵州案例的特殊性

（一）中国地形最破碎的省区根据地形的切割度（分为切割深度和切割密度）可刻画其地形的破碎程度。贵州省之西部、南部和北部，切割深度在500-700米之间，个别达1000米，切割密度每平方公里为0.8-1.4公里；省之中部和东部，切割深度为300-500米，而切割密度为平均每公里达1.1-1.7公里，全省大部分地区平均切割深度为500米，切割密度为每平方公里0.8公里[3]，因而全省大部分地区地面崎岖破碎，山地、峡谷、丘陵、盆地镶嵌配列，交错分布，造就了贵州境内地势西高东低的高原山地特征，由西部海拔2400米以上降到中部1400～1200米，再到东部的800～500米，呈梯级状斜坡，在中部再向南、北侧降低。致使境内山脉众多，重峦叠峰，绵延纵横，山高谷深。如西部高耸乌蒙山，属此山脉的赫章县珠市乡韭菜坪海拔2900.6米，为贵州境内最高点；北部有大娄山，自西向东北斜贯北境，川黔要隘娄山关高1444米；中南部苗岭横亘，主峰雷公山高2178米；东北境有武陵山，由湘蜿蜒入黔，主峰梵净山高2572米；而黔东南州的黎平县地坪乡水口河出省界处，海拔为147.8米，为境内最低点。因此，素有“八山一水一分田”之说的贵州，全省地貌可概括为：高原山地、丘陵和盆地三种基本类型，其中92.5%的面积为山地和丘陵。贵州地形不仅升沉大、切割强、相对高度常达300～700米，并且喀斯特广泛发育，地貌类型复杂，形成河流众多，千沟万壑的极其破碎地形。

（二）中国经济最不发达的省区由于受地形的限制，交通闭塞始终是贵州省经济发展的最大瓶颈，目前仍是全国经济最不发达的省之一。21世纪以来其人均GDP、人均收入、恩格尔系数和城镇化率等四个核心经济指标始终远落后于全国平均水准。近年，贵州省的人均GDP为全国最低，虽然从2002年相当于全国的34.66%上升到2010年的40.59%，但近十年来仅追上5.9个百分点，且相差的绝对数量仍在继续拉大（见表1）。贵州省无论是城镇还是农村的人均收入都远远低于全国相应的平均水平，而恩格尔系数则高出很多（见表2）。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%～59%为温饱，40%～50%为小康，30%～40%为富裕，低于30%为最富裕。由此可见，贵州省的农村家庭才基本解决温饱问题。2010年底，贵州省与全国的城镇化率分别为31%和47.5%，贵州城镇化率极度落后于全国平均水平，低于16.5个百分点，仍为全国城镇化率最低的省份。然城镇化是现代化的必由之路，是推动经济增长的引擎和转变发展方式的重要抓手，贵州低水平城镇化的现实已经严重制约其建设全面小康社会和城乡一体化的进程。以上四个指标数据充分说明了贵州省的城镇化进程慢、城乡发展不协调、农村贫困范围广、程度深和经济总量小、人均水平低的经济发展滞后现状。

（三）城乡一体化发展滞后的省区由于贵州“欠发达、欠开发”的省情，小城镇发展氛围淡，市场经济对山区影响的渗透和传播速度较慢，城乡一体化发育晚、进程慢和水平低。不仅政策落实滞后，如2009年贵州省才把加快城市化作为统筹城乡发展的根本途径，努力构建城乡一体化新格局[4]，而且城乡一体化发育水平低。从表3中看出贵州省的主要城乡差异系数偏离1几乎比全国都大（除恩格尔系数之外），根据城乡差异系数的定义，有系数偏离1越多，城乡差异就越大，则城乡一体化水平就越低；系数越接近1，则表明城乡一体化水平就越高。虽然城乡恩格尔系数比较为接近1值，但是各自基数很大，因此城乡居民的生活质量并不高。随着社会发展，城乡发展继续拉大，尤其是基本民生问题和现代化设施等方面，如城市用户拥有家用电脑数是农村家庭50倍以上，城市居民参加养老保险率与农村之比更是高达130倍以上，其中农村居民参加养老保险率为0.16%，说明了在2009年贵州省的农村养老保险体制才开始试行。因此，表3从经济、社会、政治、教育、文化及人民生活等多方面综合地反映了贵州省城乡一体化发展的进度，离一体化还任重道远。

三、乡镇行政区划体制问题

（一）乡级行政区划改革滞后，基层虚假城镇化贵州省的乡镇建制变化较迟缓，绝大多数乡镇除了在1992年全国性推行的“撤乡并镇”之外，基本没有过变动。截止1992年12月底，全省撤区并乡建镇工作基本结束，共设557个乡，253个民族乡，653个镇，65个街道办事处，共计1528个。2005年前后实施的“小村并大村”基本都是在乡镇区划内部整合，不属于乡镇行政区划调整，并在2010年已部分还原为以前的村制。至2010年底，贵州省设有乡505个，民族乡252个，镇689个，街道办事处114个，乡级行政区划数共1560个。2010年比1992年增加了32个乡级区划，平均每年增加1.5个，主要是乡的数量减少，街道办事处的数目增多，其余变化不大（见表4）。从表4与表5可知，贵州省整体与各地级政区所辖乡级区划建制中城镇型政区占比例较高，基本在40%以上，远领先于目前31%的城镇化率。总体上经济较发达地区比落后地区城镇型政区所占比例大，但城镇化率均较低，基层出现虚假城镇化。

（二）乡镇行政区划规模悬殊，且多数偏小通常用人口和面积两个指标来评价行政区划规模，贵州省人口最少的乡镇是荔波县瑶麓瑶族乡，第五次人口普查数据为1601人。人口最多的是六枝特区平寨镇，总人口129082人；面积最小的镇是兴仁县城关镇，国土面积10.47平方公里。面积最大的是毕节地区草海镇，总面积370.98平方公里。最小与最大人口和面积规模分别悬殊近81和37倍。贵州省2007年的691个建制镇中的人口、面积、人口密度的小规模占比例均比全国高，而大规模比例则低很多（见表6）。然而，乡与民族乡普遍比镇的人口和面积规模要小。根据民政部区划地名司司长戴均良就乡镇撤并过程中乡镇规模合理的限度的观点，一般来讲，原则上不再保留1万人以下的乡镇，平原地区的乡镇规模可以在5万人以上，丘陵地区的乡镇规模在3万人以上，边远山区的在1万人以上[5]。可知，贵州省乡镇规模偏小的数目实属较多。

（三）乡镇行政区划极不规范，部分驻地布局欠合理受贵州地形影响，基础区划边界犬牙交错；乡镇驻地不尽合理，有多处乡级“飞地”存在（见图1）。如黔东南州天柱县的地湖乡，是一块完全脱离贵州省而坐落于湖南省会同县境内的一块“飞地”，占地30.5平方公里，人口4471人，其中苗族人口占总人口的90%左右。在调研中发现天柱县及湘黔交界地带还存在很多模糊和混乱的区划问题。另外，六盘水市钟山区的大湾镇也是“飞”在了毕节地区领域内，作为威宁县与赫章县边缘地带间的一块飞地，其该镇区划内又包含了属于威宁县的二塘镇政府驻地。飞地的存在造成了很多不便和弊端，不仅易形成治安上的“三不管”，经济上也很难形成一体化发展。版图不规则和“飞地”等问题，不但削弱了城镇对乡村的扩散效应，也弱化了乡促城的能力，更为城乡一体化战略统一规划、建设和管理等造成极大的困难。

（四）乡镇区划重名严重，条块部门设置偏多据《2008年中国建制镇统计资料》统计，现设的691个建制镇总重名率达到17.1%。如命名为城关镇的有13个，约占全国共有178个城关镇的7.3%，且城关镇多数为县政府驻地镇。此外，命名为龙场镇的有6个，命名为三合镇、大河镇、复兴镇、羊场镇、猫场镇、马场镇的分别有3个，命名为温泉镇、三江镇、大坪镇、永和镇、沙子镇、高坪镇等34个的分别有2个。地名是基础地理信息，涉及内政外交、新闻出版、测绘制图、邮电通信、交通旅游等各方面，在社会生产生活中发挥着重要作用[6]。区划重名是一种不合理的现象，既违背了《地名管理条例》的规定，又容易使人产生混淆，对各级政府统计资料带来诸多不便。调研发现，贵州乡镇均设有多个站、管、办、所等县级派出机构，分别是农推站、农机站、乡企站、计生站、畜牧站、广播站、服务站；交管、合管、建管、土管、村管；综合办、扶贫办、信访办；民政所、财政所和劳保所等20个左右。乡镇条块部门设置过多，致使机构膨胀，人浮于事，办事效率低，农民负担加重等问题。

四、乡级区划建制转型

（一）乡级政区改革的基本原则行政区划改革工作是一项政策性很强、敏感度极高的工作，涉及面较广，任务较重。因此，乡镇行政区划体制改革必须是因时因地制宜，积极稳妥地推进。除了要遵循行政区划改革最基本的原则外，还应遵守以下原则：第一，坚持科学发展观，以人为本的指导原则。科学、合理的调整乡镇行政区划是社会经济发展的客观要求，对促进农村政治、经济和社会的协调发展，构建新型城乡关系格局起着重要作用。所以乡镇行政区划改革始终要坚持科学发展观，以人为本的指导思想，充分考虑各乡镇的地理位置、空间布局、自然资源、交通情况、经济条件、历史习俗、人民素质等因素。第二，本着“充分尊重老百姓意愿”的原则。以有利于提高农村管理效率，降低行政成本；有利于减轻农民负担，增加农民收入；有利于加快小城镇建设，促进城乡一体化发展为出发点。第三，按照“因地制宜、市场经济导向”和“有利于乡镇发展、方便群众办事”的原则。在实施调整过程中要精心组织，因时因地制宜，分类指导，并顺应市场经济的发展，一切以为人民服务为宗旨，研究和制定科学的乡镇行政区划改革方案。第四，坚持“与时俱进”的原则，根据时展的现实和需要，转变封建思想观念，跟紧时代步伐，使乡镇行政区划始终适应经济社会发展趋势，与经济基础相适应。

（二）乡镇行政区划改革路径针对贵州省乡镇行政区划问题的特殊性，具体的改革路径可以从以下几方面入手：第一，规范建制镇设置标准。由于我国现行的设镇标准大多还是沿用1984年国家民政部所颁布的，贵州也不例外，但现行设镇标准显得明显滞后，这些年以来国家发生了翻天覆地的变化，对建制镇的设置标准也提出了新的要求。因此，各地要结合实际，根据乡镇行政区划改革的原则认真做好设镇标准的调研工作，通过科学论证和严格审批，确保建制镇的发展质量；第二，革除政区同名弊端。行政区划名称是地名的重要组成部分，在人们日常生活、生产中凸显其重要性。就贵州省乡级区划名称来说，尤其是专名与通名都相同的名称（如有13个城关镇），需进一步明确地名命名的基本原则，根据其地域、历史、文化等特征，整顿和革除混乱的地名现象；第三，合理控制乡镇规模。结合设置新标准和改革原则，以避免乡镇重复建设，优化资源配置，提升中心城镇的集聚和辐射效应为目标，因地制宜地控制乡镇合理的人口和面积规模；第四，逐步整合“飞地”。为了提高政府管理效率和方便民众办事，尽快实现城乡一体化发展，需联合周边地区和省市共同协调与整合“飞地”。

（三）促进城乡一体化新格局的形成鉴于贵州省省情，发展经济固然是城乡一体化新格局得以建成的根本，除此之外，还必须注意以下几方面。首先，要正确理解城乡一体化的特点，即为战略实施的立足点。从对其本质的解读，可以归纳出城乡一体化具有长期性、整体性、地域性、互动性、广泛性和双向性六大特点。由此可知，城乡一体化是城乡发展的长期总体战略，贯穿城乡发展的漫长过程，涉及城乡发展的众多方面。所以应正确理解城乡一体化的内涵与特征，掌握其战略原则，围绕其核心，不断因时因地制宜地充实、更新城乡一体化的具体策略，赋予其更强的生命力，从而更充分地发挥其作用，促进城乡协调、统一、均衡发展，建构城乡一体化的新格局。其次，要清醒认识城乡一体化的动力机制，这是其建构的最基本要求。城乡一体化发展总体是受政策和市场机制的驱动，这可从四方面来谈：

第一，中心城镇的向心力和离心力，即城镇对乡村的吸引力和辐射力。要大力发展中心城镇，使其形成增长极，发挥其极化效应和扩散效应，这样才能具备“以城带乡”的能力；

第二，乡村具有资源和空间优势，发展潜力大。加大对农村的投资力度，发展乡村企业，千方百计增加农民收入，提高“以乡促城”实力；

第三，现代技术的保障和驱动力。现代技术的发展，使得交通与通讯条件大大改善、网络覆盖率大幅度提高，极大方便了人们的生活，也提高政府办事效率。现代技术的推广是形成城乡一体化新格局的“助推剂”。

第四，积极推进城乡体制机制改革，以市场机制替代计划体制，大力推进城镇化、工业化、市场化、农村现代化和农业产业化建设，激发和促进城乡间要素的自由、公平、平等流动。最后，由城乡一体化的本质和特征所决定，要求必须建立长效、互动和上下联动三大机制，保证城乡一体化新格局的建构在时空上的坚定不移，同时保证横向和纵向完美结合，最终实现全方位的城乡一体化格局。