阳光行政发展的三阶段

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“以人为本、执政为民是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，是指引、评价、检验我们党一切执政活动的最高标准。”“人民民主是中国共产党始终高扬的光辉旗帜。”[1]同时，“阳光行政”也是当代世界政治民主发展的重要标志和不可逆转的世界发展潮流，代表着当代世界各国行政改革的发展趋势和方向[2]，因此，坚持推进政治体制改革，大力推进“阳光行政”，发展社会主义民主政治，进一步实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益也必然成为中国共产党执政的价值追求和重要内容。尽管从中国共产党领导的延安时期的“三三制”到建国初期的“三反”、“五反”运动、整党整风运动和反对领导特殊化，再到“两参一政三结合”的实践等活动，我们都不难发现“阳光行政”已初露端倪，但改革开放前，在高度集中的计划经济体制下，一个相对独立的公民社会还没有形成，加之由于中国政府管理模式长期受封建社会行政神秘化、革命战争年代严格保密以及苏联行政管理模式的影响，中国公民社会现代意义上的“阳光行政”一直没能真正形成。改革开放以来，随着中国共产党领导的党和国家经济政治体制改革的不断深入，相对独立的公民社会的兴起，中国公民社会的“阳光行政”开始形成。改革开放三十多年来特别是党的十六大以来，行政管理体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，在中国共产党领导和着力推动下取得了显著成效。十七大以来，我们党为了更进一步“让权力在阳光下运行”和“建设人民满意的政府”，已经把建设“阳光行政”作为推进社会主义政治制度自我完善和发展的重要步骤、作为发展社会主义民主政治的基础性工程之一提上了重要议程，并着力推进。中国共产党推进“阳光行政”方面的探索首先起源于对行政公开的探索与实践，此后我国“阳光行政”取得了很大的进展，中国共产党推进“阳光行政”的发展历程大体上可以分为以下几个时期：

一、第一阶段，从20世纪70年代末到90年代初，以“两公开一监督”制度为标志，是中国公民社会“阳光行政”的起步时期。

20世纪80年代，在经济改革、民主政治发展的社会大背景下“阳光行政”开始起步十一届三中全会后，邓小平政治体制改革的理论和中共中央国务院一系列文件，成为催生“阳光行政”的关键要素。在1978年中央工作会议上，邓小平提出“要切实保障工人、农民个人的民主权利，包括民主选举，民主管理和民主监督。”[3]（P146）1980年中央政治局扩大会议讲话中他又指出政治上“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权利，享有各项公民权利。”[3]（P322）不久，中共中央就提出要实现干部人事任免的“公开、透明”。党的十三大报告明确指出:“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，提高领导机关活动的开放度和透明度作为执政党的一项基本政策被确定下来。十三大后，党中央决定在北京市东城区、上海市黄浦区及山东省烟台市等地开始进行公开办事制度、强化权力监督、设立举报机构等行政公开的试点工作。这些地方的行政部门在总结经验的基础上，从群众最关心、最直接、最现实的利益问题着手，着眼于提高行政管理行为的公开度和透明度，做了不少开创性的工作。1988年3月，河北省藁城县政府在全国率先推出“两公开一监督”重大举措，开了公共权力阳光运行的先河。“两公开一监督”即公开办事制度、公开办事结果、实行群众监督，其主要目的是使群众了解行政活动的情况，从而有机会、有渠道对党和政府机关的工作人员进行监督。“两公开一监督”是中国行政管理史上的一场革命，成为行政改革领域带方向性的变革。对藁城的探索，党和国家给了充分肯定和很高评价，在中共中央、国务院的推动下迅速推向全国，重点进行了乡镇行政公开的试点和推广工作，政企分开的试点在广东深圳、珠海等特区率先展开，“小政府，大社会”的试点则在海南特区首先开展，“阳光行政”开始萌芽。这个阶段的“阳光行政”，强调的重点主要是政府机关为公正办事和方便群众办事，将公众需要知情的事项向社会主动公开，给公众一个明白，还干部一个清白，从而消除由于行政不透明所导致的干群矛盾。

二、第二阶段，从20世纪90年代初到21世纪初，以党的十四大的召开和社会主义市场经济体制的逐步建立为标志，是中国公民社会“阳光行政”的发展时期

党的十四大以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，社会主义民主与法治建设步伐的加快，中国公民社会“阳光行政”开始形成。1993年8月，中共中央作出开展反腐败斗争的决定后，推行政务公开和“阳光行政”的要求日益提到议事日程。1995年“依法治国”被明确提出后，一些省市地方政府相继根据中央和国务院要求，推行被广大群众称为“阳光法案”和“阳光办事制度”的相关制度，对群众利益密切相关的公共事务管理实行“公开”办理，如深圳特区政府等在全国较早通过了《关于实施政务公开的决定》，实行“办事公开”的“阳光制度”，取得很好的效果。1995年2月，中共中央关于《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中明确提出在党政领导干部选拔任用时必须实行“公开、平等、竞争、择优”的基本原则，严格按照“公布推荐职务、任职条件、推荐范围和有关要求”的民主推荐程序进行，使过去由主要领导成员个人决定和秘密任免的干部人事任免制度开始走向公开透明。1996年1月，中共中央纪委第六次全会明确提出：“县（市）、乡镇及行政村、基层站所，要实行政务公开制度。凡是可以公开的办事内容、办事程序和结果，特别是与群众利益直接相关的财务等事项都应公开，以便群众监督”。1997年，在党的十五大报告中进一步明确了深化政治体制改革、健全民主制度、完善民主监督、实行“政务公开”方针，强调：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”要“坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”同年，国务院在部署反腐败和廉政建设任务时再次强调：“地方各级政府特别是乡镇、基层站所及‘窗口’行业，办理与群众利益密切相关的事项，除属于国家保密的事项之外，都应当采取适当方式向群众和社会公开，以接受群众监督”。2000年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，明确了推行政务公开的指导思想、基本原则、基本要求、主要内容、工作方法、监督保障制度和组织领导等问题，对在全国乡镇行政机关全面推行政务公开作出部署，对县市级以上政府的政务公开提出了要求。此后，在中共中央和国务院的领导下，政务公开作为一项基本制度在全国各地方政府部门全面推开，取得了显著成效。这一时期，《行政处罚法》《行政复议法》和政府采购制度等一系列被群众称为“阳光法案”的法律法规和制度相继颁布实施，关于“阳光行政”立法的步伐加快；中共中央纪律检查委员会二次全会和四次全会不断加大“反腐败”力度，把“政务公开”作为治理权力腐败行之有效的监督制约机制在全国各级党政部门进一步推行，使“阳光行政”作为最好的“防腐反腐剂”的功能得到充分发挥，“阳光行政”由浅层次向纵身发展；中共中央组织部和国家人事部在公布的《2001至2010年深化干部人事制度改革纲要》中明确提出“推行党政领导干部公开选拔制度”和“任前公示制度”，使“阳光行政”进一步扩展到干部人事任免制度的范围；适应信息化、网络化的要求，政府上网工程全面实施，“阳光行政”被赋予了新的形式和手段。这一阶段的“阳光行政”，由基层群众自治组织的村务公开发展到乡镇政府政务公开、县市政府政务公开，直至省市政府政务公开和执政党涉及公共管理方面的党务公开，由点到线，由线及面，稳步延伸和扩大。内容和范围已由过去的主要“办事公开”发展为行政决策公开、信息公开、执法和办事公开、人事公开等多个方面。这一时期的“阳光行政”，强调的重点主要是“阳光行政”在廉政建设和反腐败过程中的功能以及民主政治建设方面的作用。

三、第三阶段，从21世纪初至今，以2001年12月中国正式加入世界贸易组织和党的十六大为标志，是中国公民社会“阳光行政”的全面深化时期

2001年12月中国正式加入世界贸易组织后，世界贸易组织的透明度原则对我国政务公开建设提出了更高的要求，我国以入世为契机，根据透明度原则的内容及中国加入世贸组织协定书的规定，进一步完善政务公开制度。2002年党的十六大明确提出，实现全面建设小康社会的历史重任，必须进一步深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，“认真推行政务公开制度”，“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，政务公开成为中国行政改革的重要内容，也成为新一届政府重要的施政原则。党的十六大后，中国公民社会的“阳光行政”进入到了一个新的发展阶段。2003年6月，全国政务公开领导小组成立，健全和完善了全国政务公开的领导体制和工作机制。党的十六届三中全会提出“以人为本”为核心的科学发展观，为我国公民社会“阳光行政”的进一步发展提供了新的理论指导，使“阳光行政”建设逐渐走向科学化、规范化的轨道。2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为依法行政的重要内容。2005年3月，总理在政府工作报告中提出，要努力建设服务型政府，大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。同月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合了《关于进一步推行政务公开的意见》，对政务公开的目标、内容、原则、责任主体等作了详尽、明确地阐述，对各级政府的政务公开工作进行总体部署。此后，“十一五”规划明确提出，“推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权”[4]（P55）2007年党的十七大报告中明确提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，同时还对我国建设服务型政府中实施“阳光行政”做出了新的部署。十七大报告强调要“完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”[5]（P30）“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。……建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。”[5]（P33）2008年党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，根据加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，提出了到2020年我国建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制这一深化行政管理体制改革的总目标，并进一步为我国建设服务型政府中实施“阳光行政”指明了方向。指出：通过改革，实现政府职能的根本转变，“实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”“完善政务公开制度，及时信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。”推进“阳光行政”的过程中，随着行政改革的日益深入，在中国共产党的领导和大力推动下，我国政府加大了相关法律法规的建设力度：不少地方政府和中央政府部门制定了推进“阳光行政”的专项法规，同时，包括《行政许可法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等大量法律法规，也对相关“阳光行政”作出了相应规定。2007年1月，国务院通过了我国首部国家级信息公开法规———《中华人民共和国政府信息公开条例》，并于2008年5月1日起正式实施。这是我国首部有关保护公民知情权的法规，明确要求“及时、准确地公开政府信息”，强调公开政府信息须遵循“公正、公平、便民”原则，这个条例的出台对提高政府透明度，建立“阳光政府”，促进“阳光行政”，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务功能，切实保障广大公民的知情权、参与权、表达权和和监督权都将产生积极而深远的影响。2009年9月，党的十七届四中全会从加强和改进新形势下党的建设的高度进一步指出“推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。”“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督。”2010年10月，党的十七届五中全会再次强调要“健全科学决策、民主决策、依法决策机制、推进政务公开，增强公共政策制定的透明度和公众参与度”。2011年6月以来，在中国共产党和国务院的领导下，中央单位开始首次先后公开“三公”经费，使“阳光行政”在中国共产党领导和大力推动下又迈出了重大的一步。这一时期，根据党中央和国务院的部署和要求，各级政府相继提出符合本地实际的“阳光行政”措施，通过设立行政服务大厅、建立新闻发言人制度、开设政务公开栏、开通政府信息网站等形式和手段，不断把“阳光行政”推向深入。继政府职能转变打造“责任政府”、“服务型政府”之后，不少地方政府开始推进“透明政府”的试点，提出要进一步实施“阳光行政”，打造“透明政府”、“阳光政府”，使过去引起群众强烈不满的“黑箱操作”，变成了透明的便于社会监督的“阳光工程”，“阳光行政”取得了显著成效。这一时期的“阳光行政”，强调的重点主要是“阳光行政”在以人为本，建设廉洁、高效、民主、法治、责任、透明、服务的现代政府中的功能。

总之，改革开放以来，作为人民民主重要体现的“阳光行政”建设在中国共产党的领导下取得了显著成效，中国共产党推进“阳光行政”的发展历程中，由基层群众自治组织的村务公开发展到乡镇政府政务公开、县市政府政务公开，直至省市政府政务公开和全国各级政府部门政务公开；从“两公开一监督”的“办事公开”发展为行政“决策公开、信息公开、执法和办事公开、人事公开”，再发展到着力实施“阳光行政”，“让权力在阳光下运行”和“建设人民满意的政府”，我国的“阳光行政”建设在中国共产党的领导下取得了显著成效，为今后中国公民社会“阳光行政”的深入发展奠定了良好的基础。人民民主是中国共产党始终高扬的光辉旗帜，只有继续坚持推进政治体制改革，大力推进“阳光行政”，发展社会主义民主政治，才能进一步实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，实现中国共产党执政的价值追求和根本目标。