广西国有资产产权管理缺陷和改善措施
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(一)资产分布基本情况。广西行政事业资产的基本特征是:自治区本级行政事业资产总量大，各地市分布不平衡。根据自治区财政厅组织的行政事业单位国有资产统计结果，截至2010年12月31日，全区行政事业单位资产总额为2139.38亿元。从构成情况看，行政事业单位固定资产1253.80亿元，占总资产58.61%;自治区本级624.94亿元，占全区总资产29.21%;各市本级747.19亿元，占全区资产34.93%;县级以下767.25亿元，占全区总资产35.86%。从各类资产的分配看，各单位办公资源的分配处于苦乐不均状态。多的单位闲置浪费，少的单位局促不堪，即以办公面积而论，有的单位人均办公面积超过100平方米，有的单位人均少于10平方米;用车方面存在的问题同样严重，有三四人就拥有一辆公务用车的，也有几十人仅有一辆公务用车的。这种配置造成了一股互攀互比之风，在一定程度上影响了党风政风。
(二)基本做法和经验。
1.逐步理顺管理体制。2006年，财政部以部令的形式颁布第35、36号令，明确规定:各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。2007年5月，自治区十届人民政府66次常务会议重新明确了自治区本级行政事业单位资产由自治区财政部门负责统一管理。2010年《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区财政厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》进一步明确了由财政部门负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度，并按规定履行行政事业单位国有资产的管理职责。为此，至2011年，全区14个市都已明确由财政部门负责行政事业单位国有资产管理工作，其中:南宁、柳州、桂林、梧州、贺州、崇左、百色、来宾等8个市财政局建立了资产管理机构，配备了专职管理人员，部分区直部门也成立了资产管理机构，或明确了负责资产管理的工作人员。“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，以及与此相适应的“财政部门—主管部门—行政事业单位”的行政事业单位国有资产管理模式，在全区范围内基本建立，为广西行政事业资产管理工作提供了强有力的组织保障。虽然广西行政事业单位国有资产管理模式已基本确立，但受体制变动等多方面因素的影响，广西各地行政事业单位国有资产管理主体的职责尚未根本理顺，专职管理机构也不够健全。因此，理顺管理体制、健全管理机构仍旧是广西行政事业单位国有资产产权管理的重要内容。
2.构建管理制度体系。2008年以来，全区各级财政部门将制度建设作为加强资产管理的首要任务，加快研究制定各类资产管理制度，细化和规范工作流程。自治区财政厅先后出台了《自治区本级党政机关和参照管理事业单位经营性国有资产整合运营改革实施方案》、《自治区本级行政单位常用办公设施配置标准(试行)》、《自治区本级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》和《自治区本级行政事业单位危旧房改住房改造有关国有资产处置暂行规定》等资产管理制度。2011年9月29日，自治区主席马飚签发第68号政府令，《广西壮族自治区行政事业单位国有资产管理办法》(以下简称《办法》)，明确规定了县级以上人民政府财政部门主管行政事业单位国有资产管理工作，履行行政事业单位资产产权变动事项审批，负责组织行政事业单位产权界定、产权纠纷调处等工作。全区各市县也根据管理需要，研究制定了一系列具体办法，百色市、玉林市、来宾市以市政府名义印发了行政事业资产管理和资产处置等办法;崇左市、河池市、贵港市也制定了相关资产处置办法和工作规程。一系列行政事业资产管理制度的出台，构建了行政事业资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系，全面规范了资产管理各环节，为行政事业资产管理工作奠定了制度基础。
3.做好产权核销、转让、收益管理。首先把住资产使用年限关，对房屋、车辆及办公设备，按照规定的使用年限严格认真审核，凡未达到规定使用年限，要求处置资产单位必须提供符合报废条件相关技术鉴定，避免单位之间盲目攀比提前报废资产，有效规范了资产处置行为，节约了财政资金;其次把住资产评估关，对单位处置大型资产，要求必须提供有资质的资产评估公司出具评估报告，并通过市场方式进行公开处置，防止单位低价处置资产造成损失;最后把住资产处置“收益”关，对行政事业单位资产处置收益严格按照非税收入管理规定，实行“收支两条线”管理。据统计，2008～2010年，自治区本级共审核批复处置各类汽车2140辆、房产、土地面积795.23万平方米、其他种类办公设备资产14279件，资产总价值达8.1亿元，资产流失问题得到有效控制。柳州市对国有资产进行公开招租，并对收益的征收进行了统一规范管理。来宾象州县加强公车处置管理，统一收回行政事业单位达到使用期限的车辆，由财政局进行公开拍卖，行政事业单位的店铺、门面等经营性资产也全部由财政局组织进行公开招标，既有效地防止了腐败现象的滋生，又提高了资产使用效率。百色田东县结合“小金库”专项治理工作，对各单位执行“收支两条线”进行检查，并对各预算单位国有资产收益进行全面普查，加强对国有资产收益的监管，有效地规范了行政事业资产收入管理。
(三)积极探索行政事业资产产权经营管理新形式和途径。
1.自治区本级对行政单位和参公事业单位经营性资产进行整合运营，集中产权管理。为了盘活资产存量、提高行政事业资产使用效益，自治区党委、政府作出决定，将分散在各区直行政事业单位的经营性资产集中整合，由财政部门履行出资人职责，授权广西宏桂集团统一经营管理。截至2011年11月，宏桂集团已接收各类酒店、宾馆等独立核算经济实体的资产总额为4.75亿元，整合各类房产建筑面积为17.29万平方米、土地面积为17.86万平方米。宏桂集团通过创新经营管理模式，实现了国有资产效益快速提升。2010年，通过对接收的130间商铺采取阳光操作、竞价租赁的形式面向社会公开招租，租金收入较移交前平均提高了140%，个别铺面租金涨幅甚至超过8倍，有效防止“关系租”、“人情租”、“低价租”等严重偏离市场价格现象的发生，实现了国有资产的保值增值。广西宏桂集团依托接收的存量资产优势，成功为广西民族经济发展资金管理局融资118亿元项目资本金进行了担保，为推动广西经济平稳较快发展做出了积极的贡献。
2.南宁市“威宁模式”管理行政事业性国有资产。南宁市人民政府于2002年正式启动市本级行政事业性国有资产的产权改革，于同年4月组建南宁威宁资产经营有限责任公司，由市国资委授权威宁公司分期分批统一接收、管理、营运市本级行政事业性国有资产，将市本级行政事业性国有房屋、土地等产权、股权变更登记至威宁公司名下，包括各部门、各单位占有、使用的国有房屋、土地等产权、股权，同时负责托管各部门、各单位占用、使用国有资产(或资金)开办的包括宾馆、招待所、培训中心、印刷厂、劳动服务公司、工贸公司、各类公司、咨询服务部、经营网点、内部商店、合资合作企业等在内的各种经济实体，规定今后任何部门、单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。由威宁公司用市场化观念和手段管理、运营行政事业性国有资产。一是重新优化配置办公资源，提高利用率，改善单位办公条件。各部门、单位完成占有、使用的国有房屋、土地权属变更或初始登记至威宁公司名下手续后，与威宁公司签订办公用房租赁协议，享有办公用房使用权。二是采取市场化、集约化、规模化的经营方式实现国有资产保值增值。根据市场状况和资产类型，采取重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等市场化运作手段，让国有资产参与各种形式的经济运行，在充分“流动”中实现保值增值。三是构建融资平台。充分发挥资产的价值属性效用，将沉寂多年的行政事业性国有“死资产”转变为资本，开辟新的融资担保途径。
3.崇左市盘活留邕行政事业资产。崇左市撤地设市后，市直党政机关和事业单位在南宁的国有资产统一上交市人民政府，并由市驻南宁管理处统一经营管理。据统计，崇左市留邕土地资产5518亩，房屋建筑物289978.85平方米。崇左市政府出资设立建卓资产经营有限公司对留邕行政事业资产进行管理运营。首先是分期分批接收产权，集中管理。逐类逐项登记，明晰产权、统计资产，确保资产账实相符。其次是进行市场化运作，盘活留邕国有资产。对接管的资产情况进行全面分析，并根据市场状况和资产类型拟定盘活经营计划，采取重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等手段实现资产收益的最大化目标。组建相关专业性公司，实行房产、租赁和物业等多元化经营。最后是发挥投融资平台作用。进一步整合资源，通过金融机构、信托公司、证券公司等一些中介机构，留邕国有资产进入资本市场，为城市建设和经济发展筹集资金，充分发挥财政投融资平台作用，解决政府项目投资和各项城建项目的融资担保问题。
二、广西行政事业国有资产产权管理存在的问题
(一)行政事业国有资产产权主体不够明确。1.管理体制多变而且缺乏连续性。2000年前由国资局管理，2000年机构改革之后行政事业单位国有资产管理职能弱化，由于种种原因，工作不到位，职责界定不清，认识不统一，使得所有者代表长期处于名存实亡状态，真正的管理者长期缺位。2006年5月财政部颁发35号和36号两个部令，明确了由财政系统进行管理。2008年9月，自治区财政厅才成立了行政事业单位国有资产管理处进行专职管理，但仍存在管理职责不清，职能交叉的现象。过去，行政事业单位国有资产管理从上到下统一实行产权登记和年检制度，而且各单位均有国资部门签发的产权证，作为资产所有权属的法律证明。撤并国资局后，行政事业单位的产权登记工作便中断，而行政事业单位所属企业则到国资委进行产权登记。财政部35号、36号令颁布后，自治区国资委仍然对行政事业单位所属企业办理产权登记，直到2010年自治区部门“三定方案”明确后，国资委才停止对行政事业单位所属企业办理产权登记。目前，广西财政部门尚未开展行政事业单位产权登记工作，单位需要在工商等部门办理相关注册、变更登记手续时，只能凭财政部门出具的确认函办理，存在诸多不便。由于体制变更工作衔接不好，使逐步理顺产权关系的工作夭折，出现了资产“前清后乱”、权属不明等现象。2.国有资产部门化严重影响了行政事业单位国有资产的使用效率。行政事业资产的所有权本来属于国家，但由于资产的构建、使用、占有和处分实际上都在占有单位，从而造成了国有资产事实上的部门化，成了部门资产。相当多的行政事业单位缺乏产权观念，很多单位认为资产都是国家给的，办不办产权证无所谓;视国有资产为部门、单位所有，随意处置、自行核销、低价出售国有资产，一些专人使用的资产如照相机、笔记本电脑等物随人用的资产，当使用人调离或退休时，竟出现将资产带走，长期存留在个人手中的现象，这些都严重侵犯了国有资产的权益，混淆了所有者与占有使用者的界限。许多单位资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，或有土地证无房产证，甚至两证全无。
(二)制度不健全，管理不严，监管体系不到位。财政部“两令”和自治区政府令是广西规范行政事业单位国有资产管理最高约束力的规章制度，低于国务院的条例，更低于专项法律，法律级次较低，约束力较弱。缺乏有效的激励机制和强有力的约束惩戒机制，对财产权使用主体难以进行有效的制约，资产处置随意性大。“先斩后奏”、“暗箱操作”、资产长期不作账务处理等问题时有发生。行政事业单位违规成本低，禁而难止。其次，配套制度不健全。对产权管理的规定原则性太强，缺乏相应的实施细则和指导意见，与土地、房产等相关法律法规衔接不够。同时，缺乏有效的资产预算管理机制和合理的管理程序进行约束，形成新资产不及时入账，甚至不入账;对于处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产、账账不符、账实不符等问题。由于监督不力，缺乏有效的制约机制，致使有部分国有产权游离于管理监督之外。
(三)资产购置、使用、处置各环节管理不善，资产闲置、流失，资产流通不畅。在资产购置方面，相当多的行政事业单位存在“重钱轻物、重购轻管”的思想。资产形成过程缺乏严格的科学、民主决策机制，造成无效资产重复购置，资产隐形流失现象比较普遍。比如有单位前些年为了与其他单位联营而购进了一批专用设备，其后该联营计划因市场原因搁浅，该批设备遂闲置无用，几年后上亿元的设备被当做废铜烂铁一卖了之。在资产使用和对外投资方面，一些行政事业单位资产管理不善，造成国有资产闲置、浪费。如一些部门、单位建设的招待所、培训中心，由于规模过小、业务量不大，最后都成为摆设，有些甚至已成为单位的包袱。事业单位及其所属企业盲目投资或担保，资产存在流失风险。一些单位缺乏市场经验和风险意识，投资盲目，对市场预计的不足，以投资的形式滥用国有资产，于是投资失败等情况时有发生，形成呆账、坏账。在资产处置方面，一些单位违反国家相关规定操作，擅自将国有资产作抵押担保，造成大量国有资产的流失，类似国有资产的损失并非个例。一些单位不按规定处置产权，擅自改变国有资产的产权关系，将国有资产划转给下属企业或经济实体，逐步变为集体和个人所有。如有些校办企业，初始投资都是国有资产，在经营中大部分采取个人承包，逐步变为名为校办，实为个人和集体企业。另外，受传统计划经济管理体制的影响，特别是市场经济发育不完善，中介机构薄弱，加之评估进场拍卖需投入较多资金，一定程度上影响了产权的畅通流动，有部分资产被人为地分割在各部门封闭式运行，而不能随事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与资产短缺并存，资产的总体流通渠道不畅，同时还为滋生腐败提供了温床。
三、强化行政事业单位国有资产产权管理的对策建议
(一)尽快恢复建立事业单位及行政事业单位所属企业产权登记制度。国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表国家对属于国家所有的资产组织产权登记，取得所有权凭证和确认占有、使用单位国有资产经营权的法律行为。
1.产权登记制度的合理性和必要性。财政部令第36号第三十一条和自治区第68号政府令“第六章产权登记与产权纠纷处理”都规定事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记，并由财政部门或者授权部门核发《事业单位国有资产产权登记证》。《办法》还规定机关、参照公务员制度管理的事业单位和社会团体所属独立核算的企业、实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理。其中，产权登记是企业国有资产监督管理的重要内容。上述制度对开展和规范事业单位及所办企业国有资产产权登记工作都作出了明确规定。开展此项工作，对于进一步理顺和巩固事业单位国有资产管理体制，明晰事业单位及行政事业单位所办企业国有资产产权关系;规范和加强国有资产产权管理，强化各部门、单位和所办企业的产权意识;规范和加强事业单位经商办企业行为的管理;推进财政“两基”建设，实现财政管理的“两化”目标都具有重要意义。特别是对行政事业单位所办企业而言，随着国家对行政事业单位企业国有资产的管理由以往的行政管理方式向出资人管理方式转变，国有资产监督管理需要从履行出资人职责的角度来改进和规范企业国有资产的产权登记工作。同时，产权管理工作也面临着国有资产广泛分布于股份制企业的新情况。为全面了解、掌握和监管企业国有资产的分布与变动情况，进一步强化产权意识，理顺产权关系，加强产权管理，建立健全现代产权制度以适应股权多元化的发展趋势，及时、真实、完整地记载国有资本的分布和变动状况，需要通过企业国有资产产权登记来实现。从目前各地产权管理的实践来看，行政事业单位国有资产产权管理主要是土地、房屋等不动产以及行政事业单位所属企业的产权管理。土地、房屋资产已有土地管理部门颁发的土地使用权证和房产管理部门颁发的房屋所有权证，这些“所有权证”从法律层面确认了资产的所有权，由于行政单位资产不得用于对外投资、担保，不需与其他主体发生所有权分割、转让和变更等关系，因此，建议目前暂不对行政单位本身进行产权登记管理，仅对事业单位及行政事业单位所属企业开展产权登记。
2.产权登记工作的开展方式。一是出台产权登记办法和操作规程，使产权登记规范化、科学化和制度化，以保障国有资产的完整无损，促进其运营效益不断提高。二是事业单位和行政事业单位所属企业分别开展登记。考虑到事业单位产权登记和行政事业单位所办企业产权登记是既相互联系，又相对独立的两项工作:一方面，二者本质上都属于确权行为，因此所遵循的管理原则、管理体制以及登记程序基本一致。另一方面，由于事业单位与企业的性质不同，决定了二者存在明显区别:首先事业法人与企业法人在法律地位上属于不同的法人形式，因此对二者国有资产的登记需要分别开展;其次事业单位侧重于对资产价值和使用形态的登记，企业侧重于对产权关系的登记;最后从财务和会计角度看，事业单位与所投资企业间在资产的关系上反映为投资与被投资的资本纽带关系，按照现行事业单位财务会计制度，在事业单位账上只反映所投资产的原始价值，而投入到企业之后就形成了企业的权益，这部分权益是随着企业的经营状况和盈利状况随时变动的。而且，这部分权益只是企业资产的来源之一，除此之外，其他投资者的权益、企业的负债也是企业资产的重要来源。因此，事业单位资产与企业资产之间是相互独立的。三是按照“统一政策、分级管理”的原则，由各级财政部门按照单位财务隶属关系组织实施。按财务隶属关系不便组织实施的，可按行政隶属关系组织实施。按财务隶属关系和行政隶属关系均不便组织实施的，可按属地原则组织实施。四是要明确产权登记的主要内容、登记形式和登记程序，并组织年度检查。产权登记内容包括单位名称、住所、负责人及成立时间;单位性质、主管部门;单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况。登记形式包括占有登记、变更登记和注销登记。登记程序上，事业单位、企业申请办理产权登记应当经其主管部门出具审核意见，再向财政部门办理登记。
3.增强事业单位和企业产权法制观念。《产权登记证》是授予事业单位和企业对经营管理的国有资产享有占有、使用和依法进行处分权利的法律凭证。事业单位办理法人年检或变更、改制，资产处置，对外投资，出租、出借，资产评估核准和备案以及其他法律、法规规定的事项时应当出具《产权登记证》;企业在进行资产重组、产权转让、改制上市、国有股权评估以及其他法律、法规规定的事项时应当出具《产权登记证》。要严格报批程序、审核程序和定价原则，坚持评估作价的公开、公平、公正;要坚持依法办事、规范管理、统一政策、授权管理的原则，做好企业国有资产产权变动、占有、注销登记和年检工作，推进现代企业制度建设，保障国有资产的保值增值。
(二)做好行政单位经营性国有资产的产权处置。改革开放初期，行政单位根据党的方针政策用一些闲置的国有资产办企业，进行经营性运作，对分流机关人员、解决经费不足等问题起到了一定的积极作用。目前，随着市场经济发展和政企分开的要求，行政单位办企业已经不合时宜，自治区党委、政府作出决定，将区直行政事业单位的经营性资产集中整合，由财政部门履行出资人职责，授权资产运营公司统一经营管理，此项工作已初见成效。下一步，仍要继续推动自治区本级行政事业单位所属经营性资产整合运营管理改革，根据国家和自治区有关规定应当脱钩的，要及时脱钩。对于事业单位所属企业以及暂时未脱钩的行政单位所属企业，财政部门要从维护国家所有者权益的角度强化对行政事业单位所属企业国有资产的规范管理，建立健全履行行政事业单位所属企业国有资产出资人职责制度，进一步完善行政事业单位所属企业监管的体制机制，切实履行好对其产权、收益分配等的监管职责。要按照规定做好相关收益监管工作，维护国有资产安全完整、实现保值增值。
(三)积极做好在事业单位分类改革过程中的国有资产管理工作。按照事业单位分类改革的总体部署，充分发挥财政职能，做好在事业单位分类改革过程中的国有资产管理工作。一要明确职责，强化监管。切实履行对事业单位国有资产的综合监管职责，结合事业单位改革中出现的新情况、新问题，进一步建立健全事业单位国有资产管理规章制度，加强对各级各类事业单位改革中国有资产管理工作的指导、协调和监督工作。二要严格履行审批程序。在改革过程中涉及事业单位国有资产的有关审批事项，按照国家和自治区的要求，严格审批。三要加强监督检查。建立健全国有资产监督管理体系。防止改革过程中以私分、低价变卖、虚报损失等手段挤占、侵吞、转移国有资产。对违反规定的，要按相关规定追究责任。
(四)加强资产交易平台建设。目前，广西行政事业单位资产交易平台主要有产权交易中心、土地储备交易中心、政府采购中心等，部分县市成立了统一的公共资源交易中心，但行政事业单位资产的集中交易平台尚未建立，公共资产交易主要表现为分散交易方式较多。因此，一方面要加强行政事业单位资产交易的行政审批，同时完善现有的广西联合产权交易所、广西北部湾产权交易所、宏桂集团为有形市场主平台建设，不断探索发展新的公共资产交易市场。积极支持资产交易市场建立、形成科学合理的产权交易定价机制，建立、健全各项国有资产产权交易制度，丰富交易品种，发展资产产权交易增值服务。对行政事业单位资产处置环节实行“阳光操作”，在出售行政事业单位公共资产时，要鼓励进场交易，采取公开交易、公平竞争的办法，可以通过成立集中的交易大厅挂牌出售的办法实现，也可以委托拍卖行进行拍卖。另一方面要制定与各部门、单位经济利益相挂钩的资产处置办法，鼓励各部门、单位将闲置资产拿出来进行交流，通过所有权变更或使用权转让等方式，疏通流通渠道，搞活资产流动，将闲置资产转化为有效资源。
(五)建立信息化管理系统，开展资产统计报告制度。随着财政科学化精细化管理深入推进，对资产管理工作要求也越来越高。实施资产信息系统建设，借助现代信息技术，构建起“自治区—市—县—乡”和“财政部门—主管部门—行政事业单位”纵横网络平台，是提高资产产权管理水平的重要手段。加强资产管理信息系统与财政业务管理信息系统的一体化建设，将资产管理信息系统与“金财工程”“大平台”相结合，与单位财务系统相连接，从技术手段上完善资产管理基础工作，开展资产管理网上审批试点，使资产账实相符，有效杜绝新购置资产不入账，资产报废不销账等现象。通过开展资产统计报告制度，夯实资产管理基础，巩固产权登记工作成果，保证资产的安全完整。
