行政强制实施评价制度不足和改善措施

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一、行政强制实施评价制度的意义

（一）行政强制实施评价制度是行政强制决策的重要依据国家领导人在党的十七大报告中指出“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。行政强制实施评价制度就是完善行政强制决策的制度。首先，对行政强制实施情况进行有效的总结，不仅可以获取设定类似行政强制的信息，而且还可以为决策的制定奠定科学的基础；其次，将行政机关的权力与义务或行政相对人的权利与义务相结合，使不符合行政强制目标的行政机关或行政相对人承担相应的法律后果。因此，行政强制实施评价制度可以使行政强制决策得到可靠的科学依据，从而最终优化行政强制决策。

（二）行政强制实施评价制度能够促使行政强制实施机关充分有效的利用财政行政强制评价制度最基本的出发点是以财政为视角来衡量行政强制行为的取舍。对于行政强制实施机关而言，支持行政强制运营的有限的财政和可以实施行政强制的领域、范围差距太大，总会觉得钱不够花。这就迫切需要建立行政强制实施评价制度。对行政强制行为所涉及到的目标、投资、收益、重要性等方面进行评价，缩减财政支出，实现财政支出回报的最大化。科学合理的行政强制评价其实从设定开始就离不开决策，通过投入与回报的分析对行政强制活动进行系统的、全方位的经济评价，使财政的有限资金得到最大可能的利用。

（三）行政强制实施评价制度有利于行政问责制度的建立与落实民主政治理论是行政问责制的理论基石，行政评价实施制度的设计让公民有更多的机会参与到了行政过程中来，实际上就促进了民主政治往前迈进了一大步，如果能够真正实施好这一制度，将极有利地完善我国行政问责制度，填补我国在行政问责适度这一块的空白，那么对于建立责任政府、转变政府职能将起到巨大的作用。二、行政强制评价的种类《行政强制法》第十五条规定：“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。”以此为依据，我们可将行政强制评价分为两大类：第一类，行政机关评价；第二类，行政相对人评价。而行政机关评价又可进一步分为行政强制的设定机关评价和行政强制的实施机关评价，前者实施行政强制评价的时间要求是“定期评价”，后者实施行政强制评价的时间要求是“适时评价”。

三、目前我国行政强制实施评价制度存在的问题2011年3月10日《行政强制法》被颁行以来，《行政强制法》、《行政许可法》和《行政处罚法》被称为行政法典的“三部曲”。目前我国各级政府虽已意识到行政评价制度的重要性和时代要求性，当然也不同程度地进行了实践和探索，但目前对于行政强制评价制度从理论到实践操作都还存在一些问题，主要表现在以下几点：

（一）评价主体和评价途径的缺失根据出台的《行政强制法》规定，目前我国行政强制评价主要是在行政机构内部进行，且多是上级行政机关对下级行政部门的评价和监督，缺乏专门的行政强制评价机构和第三方独立评价机构。虽然也有行政相对人评价的相关规定，却没有给出相对人如何评价的合理途径，缺乏具体可操作性，使相对人的这项权利形同虚设，无法施展。

（二）评价制度本身具有时效怠懈的特点。《行政强制法》规定，行政强制的实施机关应当“适时”对其设定的行政强制进行评价，但是“适时”是一个柔性的规定，并没有一个准确的时段界定。从既得利益者的角度来看，其主观上并不希望过多地对行政强制实施情况进行公正评价，而行政强制的实施机关多为利益的既得者，因此在行政强制实施评价制度启动时效制度不健全的情况下，期待行政强制实施机关能够主动地按照《行政强制法》的要求“适时”地对行政强制实施情况，尤其是对行政强制存在的必要性作出评价，简直就是天荒夜谭了。因此，为了有效地开展行政强制评价，首先是要建立和完善行政强制评价制度启动时效规定，这是行政强制实施机关评价制度良性运行的前提，只有通过刚性的时效规定才有可能有效防止行政强制实施机关评价不作为的情况出现。通过明确的时效规定，促使行政强制实施机关对行政强制及时、适当地作出评价，为行政强制设定机关进行行政强制的定期评价提供及时、有效的信息。

（三）行政强制评价行为的被动性和评价过程的封闭性。根据《行政许可法》的评价制度的实施情况来看，目前我国行政机关所实施的行政实施评价制度是把它作为解决行政强制问题的手段和措施，即当某一行政强制问题引起社会民众强烈反响或不满时，才开始启动行政强制实施评价制度，采取诸如社会承诺制度、社会公示和公民听证制度、大评比等方式谋求改进，因而总处于被动，从而造成行政强制评价的短期行为，无法真正实现行政强制行为的持续改进。同时行政强制评价过程也具有很强的封闭性、神秘性，结果很少向社会公开和对民众公布，故社会公众很难真正参与到评价过程中去。

四、完善行政强制实施评价制度的关键在于强化行政问责意识完善行政强制实施评价制度与行政问责制度的完善其实是一个相辅相成的过程。行政强制实施评价制度的完善可以为行政问责制度的完善提供理论支持。行政问责意识的强弱直接决定着评价主体的评价话语权，有强烈的问责意识，并且有相关的制度保障评价主体或者有直接的动力让评价主体主动去行使这项权利，让评价主体敢于说话，敢于做出客观的评价，这才是关键。因此，行政强制实施评价制度的完善根本在于我们行政问责意识的强弱。那么要强化我们的问责意识，我们需要做的工作还有很多：

（一）“官本位”的思想在我国根深蒂固，这是影响问责意识的重大障碍，因此培养行政问责文化，强化问责意识，扫除观念上的问题显得尤为迫切首先，我们需要重新审视权与法的关系，消除权大于法的障碍。在中国究竟是“权大”还是“法大”？这一问题似乎不言自明却又长期令很多人迷惑不解。无论从理论上如何解释法在管理国家和治理社会中的的重要性，但在实践中，当“法”与“权”遇到冲突时，法律常常会显得苍白无力，不堪一击。造成这种现象的原因之一在于，我们少数官员不仅在观念上更崇尚权利，而且在实践中也不知不觉地以权压法、以权代法。从这一侧面让我们深思：在法的权威不能树立而权利可以践踏法律尊严的情况下，从严治政还有依据和标准吗？可见，对这一问题，首先要回归法律应有的尊严，坚持以法制权，而不是相反。其次，要重新审视权与民的关系，消除权利只对上级负责的障碍。如何真正把中央提出的“权为民所用、请为民所系、利为民所谋”落到实处，摆正权与民的关系，严厉查处滥用权力、危害群众权益的违法行政问题，就成为依法行政、从严治政、建立行政问责制的基础性问题。而这个问题的关键，又在于我们如何从官员的选拔制度安排上，扩大民众的选举权，把被模糊了的权与民的关系恢复过来。其三，重新审视权与责的关系，消除热衷于权力而漠视责任的障碍。人们在想到权力的时候总会想起责任，就好像权利与义务的关系一样，责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡是有权利的地方就应该有责任。可见，要从严治政，建立行政问责制就必须重新规范权与责的关系，从体制上建立起严格的行政人员责任追究制度，这就有可能使我国的政务活动真正不如一个从严治政的轨道。

五、完善现行的制度设计是有效实施评价制度必不可少的步骤针对现行的行政强制实施评价制度，我们可以从以下几个方面努力，从而优化制度设计，更加有效的实现立法目的：

（一）、建立和健全完全独立的专家咨询和公民评议制度我国许多行政强制决策的失误和行政强制行为的失当，表面上是领导的独断专权造成的，但实质上是制度的不完善，不严密，缺乏有力的监督机制和实施评价制度，使人有机可趁；现在有些所谓的“专家论证”，其实就是领导说出“真理”，然后由专家去论证领导“真理”的正确性，为这种“真理”去寻找合理的证据和数据，具有极强的政治色彩，所以建立完全独立的专家咨询制度，超脱政府的控制范围，为公民评议提供一个有理有利的信息渠道是非常必要的；再加上政府自身行政决策的封闭性，从而使民众处于“无知之幕”，造成公民评议政府是“形式”多于“内容”，无法对政府行为产生真正有效的约束力。所以要实现行政强制实施评价制度对行政机关的行政强制行为起到真正的约束作用，就必须建立、健全第三方独立的专家咨询和有效的公民评议制度，使相对人的评价权利不虚置，有充分有效的程序制度做保证。

（二）建立专门的专业行政强制评价机构—————官方行政强制评价机构与民间行政强制评价机构相结合从行政许可实施评价制度的实施效果来看，要让行政强制实施评价制度不流于形式，其必要条件就是必须建立专门的专业评价机构。目前我国有关的行政许可实施评价之所以流于形式，其主要原因是我国没有建立专门的行政许可评价机构，许多评价组织、评价主体大部分时间都是临时组合的，行政许可评价一结束，就自动解散，这样既无法保证其专业性，也不能产生强有力的持续性，从而出现不规范现象，甚至出现行贿、受贿的现象，严重影响了行政许可实施评价的专业性和权威性、科学性。要使行政强制评价具有持续性、科学性、合理性、专业性，就必须要吸取行政许可实施评价的教训，建立专门的专业行政强制评价机构。笔者认为，评价机构人员应由三部分人员组成，即行政专业人士、专家学者和社会公众。第一部分：行政专业人士主要是指长期从事行政工作实务的专业人员；而专家学者提出的具有专业性的意见或建议能够弥补行政强制过程中出现的缺失规范的行为的缺陷；第三部分人员———社会公众的参与能够够充分有效的激起评价制度作用的发挥，是评价机构人员的不可或缺的组成部分。

（三）健全决策听证制度和结果公示制度听证既是公民政治参与的一种行为，也是公民监督和评议行政机关的一种主要表现形式，但目前我国的听证制度存在很大的缺陷，以下几个方面还有待完善：第一，行政听证事项过于概括笼统，缺乏实际有效的操作性，无法适应保障公民权益和各市场主体权益的需要；第二，对于行政听证的组织的有关规定，尤其是行政许可事项的听证结果不能作为行政决策的依据，因而不能完全保障当事人的权益。但是美国实践经验是值得借鉴的，美国的听证会记录结果对于法院的判决或行政机构的决定具有惟一证据的作用，同时对于所有的结果必须公示。我国行政机关做出行政行为的决策都没有公示，民众根本不知情，因此要真正发挥行政强制实施评价制度的作用就必须健全行政强制决策听证制度和结果公示制度，使行政强制行为受民众的质询与监督，这也恰好能弥补评价过程封闭性的弱点。