行政人员行政道德低下缘由及改善对策

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在深刻的社会大变革中，中国社会要经受来自国内外的双重压力，要完成多重历史任务的跨越，这使得处于体制转轨过程中的中国政府面临严峻挑战。政府体制和职能的现代性转换已成为中国社会改革的重要内容。其中，渗透于政府活动各个方面的公务员行政道德建设的成败，直接关系到政府改革目标的实现。特别在公务员行政道德建设日益得到世界各国关注的今天，加强公务员行政伦理道德建设，已经成为推进政府行政改革，适应经济全球化和国内市场经济发展的刻不容缓的紧要任务。这不单纯是德治问题，实际上是政府自身建设问题，关系到党和国家形象能否适应新形势变化和国际竞争力的问题。我们只有正视目前我国公务员行政伦理道德建设严重滞后与公务员行政伦理道德存在的种种问题，清醒认识新形势下的公务员行政伦理道德建设的价值，才能够在深入研究行政伦理道德建设规律的基础上，走出一条中国特色的公务员行政伦理道德建设之路。

一、对行政道德内涵的理解

从本质上来说，权力是一种支配性的作用力，就是使被支配者的意志服从于权力拥有者的意志，如果被支配者拒绝服从这种支配力量，就会受到不同程度的物质上和精神上的惩罚。在所有社会权力之中，行政权力是最重要的一种权力，最能体现权力的本质，因为它要借助统治阶级的暴力机器来实现对社会、经济和文化事业的支配。行政权力是由国家或其他行政主体担当的执行法律、政策，为实现国家意志，通过使用所掌握的政治资源对社会公共事务进行主动、直接、连续、具体的管理权力，是国家权力的重要组成部分，具有公共性。道德是人们关于善与恶、正义与非正义、公正与偏私、光荣与耻辱的观念和行为规范的总和。行政道德则是调节行政主体及其工作人员同行政对象关系的一种行为规范。行政道德是一种职业道德，它具有职业道德的一般特征，如：职业性、特定性、公共性、操作性、连续性和时代性等。行政道德又是一种特殊的职业道德，它是国家机关及其公务员在行使公共权力，管理公共事务，提供公共服务过程中所必须遵循的行为准则。因此，行政道德又具有不同于其它职业道德的特征，如：阶级性、强制性和示范性等。行政道德无论作为一般的职业道德，还是作为特殊的职业道德，在不同时期都具有不同特征，表现出鲜明的时代性。目前行政道德的基本要求包含了以下内容：

一是服务意识。即全心全意为人民服务，这既为我国的国家性质所决定，又是行政人员工作的基本出发点和落脚点。因为从本质上说，管理本身就是一种服务。所以行政人员具有强烈的服务意识，这也是行政道德的出发点和归宿。

二是诚信原则。即诚实守信，就是要求行政人员坚持党和政府的有关规定，一切从国家和人民的利益出发，敢于为维护国家和人民的利益同一切违法乱纪行为作斗争，说实话、办实事、做有原则的人，按照事物的本来面貌去认识问题，处理问题。

三是廉洁奉公。珍惜国家和人民赋予的权力和义务，高度负责地行使国家行政权力和执行国家公务，绝不利用职权和地位为自己谋私利、搞特权，做事公道正派。四是全局观念。全局观念，是指一切从行政系统整体及其全过程出发的思想和准则，这是调节行政系统内部个人和组织、组织和组织、上级和下级、局部和整体之间关系的行为规范。行政系统是一个由各个部分构成的极其复杂的有机整体，全局高于局部，没有全局就没有局部。行政人员必须识大体、顾大局，要个人利益服从整体利益，局部利益服从全局利益，下级利益服从上级利益，地方利益服从中央利益，那种不顾国家全局利益和法令，甚至政出多门、各行其是的行为，必然会导致行政管理宏观的失控。行政道德的建设过程，实际上就是通过多种传播形式把社会的目标、规范和准则转化为行政主体及其工作人员的道德认识、情感、信念和意志，从而经由行政主体及其工作人员的道德实践，达到对社会整体利益的维护这样一个过程，从本质上来说应该是一种他律性和自律性相统一的过程。行政道德建设所要追求的目标就是行政主体及其工作人员的道德理想要与各种具体的行政管理中的道德、原则和规范形成完整的统一整体，使之能在各种情形下都能坚持行政管理中所要求的道德原则和规范，而且在遇到种种观念和利益冲突的情况下，仍旧能够理性地、公正地、合乎自身角色要求地予以处理，而无愧于行政人员的岗位职责。

二、当前形势下加强公务员伦理道德建设的重要作用

首先，公务员行政伦理道德建设是新形势下政府推进行政改革，实现新型行政管理目标的内在要求。要适应经济全球化和市场经济发展的要求，中国不仅需要良好的经济政策，而且要有责任感强、效率高、有活力、公正廉洁的现代政府，这就要求政府行政主体及其公务员必须具备相应的行政伦理道德素质，能忠诚执行和实施既定政策。因为只有当公务员在行政伦理框架内自觉自愿地遵循一定的道德去做事情时，行政运行才能是有效率保证的。良好的行政伦理道德好似润滑剂，可以促使政府这架复杂的机器在一定程序下协调高效地运转，从而保证政府各项改革目标的实现。目前我国正大力推进政府行政管理体制的改革和创新，并制定了明确的新型政府管理目标,这一目标的最终实现需要制度的创新、需要机制的完善,更需要公务员行政伦理道德的支撑，否则整个政府的活力、效率和职能转换不管设计得多么完美,都不会取得预期的成效。

第二，公务员行政伦理道德建设是加强政治控制力的重要手段。如果说政治主要体现为国家意志的表达，公务员行政行为是国家意志的执行和体现，那么，公务员在行政活动中能在多大程度上忠诚、公正地执行国家意志，则决定着国家政治力的强弱。“忠诚”、“公正”等品质都是行政道德的重要内容。在社会大变革中，公务员的世界观、人生观、价值观不可避免地受到社会各方面的影响，特别是充满诱惑的市场经济，加上传统计划体制的影响，以及转轨过程中各种价值矛盾和冲突，使公务员的政治道德素质受到严峻挑战。如果好的政策因行政伦理道德的贫弱缺失而得不到很好的贯彻落实，势必严重削弱国家政治控制力，人民群众的根本利益和国家长远利益都会受到严重损害。

第三，公务员行政伦理道德建设是政府适应新伦理要求的有效途径。“入世”和经济全球化使政府行政主体对外交往国际化。在行政活动中，各国公务员之间、公务员与各国政府、社团组织、公司或跨国集团之间，会遇到不同文化价值、不同思维方式、不同道德观念之间的矛盾与冲突。为正常履行公务，完成行政任务，公务员必须学会国际通行的伦理规则，使之与本国公务员行政伦理道德要求统一起来，促进国际伙伴之间信任关系的巩固和发展,实现本国政府的长远利益。随着社会转型和全球化进程的日益深化，顺应时代要求，国际上总会有新的行政伦理规则不断涌现，这就需要通过加强行政伦理道德建设，为公务员所掌握和吸收,以适应新形势下国家对行政行为的新要求。另外，随着高科技成果在政府行政活动中的应用，公务员网上办公成为重要行政方式。在网络办公中，公务员与公众或服务对象并非面对面地接触，公务员能否在无人监督、无法监督或有较大自由选择权的情境下保持行政行为的自觉，而不是按自己的好恶和个性来进行服务的选择，直接影响到政府行政管理的质量和信誉。随着高科技对政府行政方式影响的不断加深和新的伦理问题的出现，建立健全新形势下公务员行政伦理道德管理体系,提高公务员相应的行政伦理道德水平的要求也越来越迫切了。

第四，公务员行政伦理道德建设，既是依法治国的基础，也是以德治国的关键。市场经济是法治经济、契约经济，对于行政主体来讲，主要是依法行政，这是依法治国的核心。这就要求公务员必须提高行政道德水平。公务员依法行政的过程，实际上也是向社会“公示”其行政道德的过程。如果缺乏相应的行政道德，法律再健全也不能得到公正执行，甚至会被滥用。执法者作为特殊的国家公务人员，其伦理道德素养直接影响法律的公正与尊严。一个道德败坏的人，人们是无法想象他能够胜任执法工作的。只有懂得法存在的道德基础，并具备相应的行政美德，公务员依法行政才能落到实处。特别在多元价值观念、道德观念并存与冲突的社会转型期间，公务员行政伦理道德更是对全社会的道德建设起着重要的导向作用。

第五，公务员行政伦理道德建设是构建和谐社会的重要保障。建构和谐社会,长期以来是中华民族的价值理想。在新的历史时期，我党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，更是鲜明提出构建社会主义和谐社会的社会发展方向。社会主义和谐社会，不仅应该是民主法治、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，也应该是公平正义、诚信友爱的道德社会。道德是和谐社会的灵魂，在构建和谐社会的过程中，民众的道德水平需要提高，作为国家政策方针执行者和决策者的公务员来说，道德修养和文明礼仪的水平更需要加强。无法想象，一个国家公务人员腐败成性、贪污成风、道德沦落的社会会是一个和谐的社会，即便这样的社会保持着高速度的经济增长和物质的极大丰富，它也永远不可能迈向和谐社会的境界。就此而言，公务员行政伦理道德的蓄养,在构建社会主义和谐社会中具有重要的保障作用。

三、目前我国行政人员的行政道德现状

当前国家行政人员队伍的行政道德现状，从总体上看其主流是好的。但是，还应当看到，市场经济是一种利益经济，利己主义、拜金主义和享乐主义思想也会滋长和泛滥。再加上部分国家行政人员道德观念淡薄，自身缺乏道德自制力，他们将商品交换原则引入国家行政管理活动中，否定为人民服务的高尚道德原则规范，一味追求个人物质利益，最终腐败堕落。改革开放以来，我国的行政道德失范现象大量出现，行政腐败问题日渐突出。行政道德失范从本质上讲是行政权力的一种异化现象。行政作为一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，其所追求的是社会公共利益，但在权力运行的过程中，行政工作人员往往会置行政道德和行政法律规范于不顾，滥用权力假公济私，从而导致损害公共利益的现象时有发生。常见的行政道德失范的现象主要有：政治类失范、组织人事类失范、经济类失范以及失职类、侵犯公民权利类、违反社会公德类和违反社会管理秩序类等，其中经济类失范和违反社会公德类较多，如权力寻租、贪污腐化、公款公贿等。行政道德失范对社会造成的危害是显而易见的，具体表现为：

（1）直接危及政治稳定。损害政府形象，降低政府威信，必然导致民众支持率下降，民众对政府及其官员的严重不满甚至可能引起社会动乱。

（2）直接损害民主法治。官员道德败坏，必然丧失民众的信任，丧失法律在民众心目中的权威性，丧失民众对民主化政治改革的信心。

（3）直接阻碍经济发展。利用公共权力捕捞私利，必然造成公共财力物力的流失，如吃回扣，就是从公共利益中掠夺资源。

（4）直接败坏社会风气。官员道德滑坡，必然严重毒化社会风气。公务人员乃社会精英阶层，如果任意损害公共利益或他人利益，必然导致整个社会的行为失范，丧失整个社会的凝聚力。如果任其发展，后果将不堪设想。

四、行政道德失范及其原因分析

行政道德失范，就是指在社会生活中，作为公务员存在的意义，规范其行为的道德价值缺失，或者缺少有效性，不能对公务员的行为发挥正常的调节作用，从而表现为公务员行为的混乱无序。

（一）传统观念的制约我们今天的行政道德就是从优劣混杂的历史遗产中发展演变而来的，因此难免受旧的行政道德的影响。在我国漫长的封建社会里，颇具影响力的儒家文化几乎成了当时行政道德的指导思想，统治阶级从自己的利益出发，使儒家学派的忠君思想、等级观念发展成为封建行政道德的主旋律并得以延续。“”那样全局性、长时间的错误行动把行政道德践踏得面目全非，个人崇拜盛行，“为人民服务”、“公而忘私”的行政道德观念也遭到批判。这些错误思想仍侵蚀着某些行政人员，从而加剧了行政道德失范现象。

（二）市场经济条件下促使行政行为中权钱交易增多从政府行为角度来分析，社会主义市场经济体制的建立，政府管理经济的职责、行为发生了巨大的转变：从原来的指令型转向服务型；从原来的直接管理为主转向间接管理为主；从原来的订指标、批项目、分资金、拨物资转向利用经济、法律等杠杆搞规划、协调、指导、监督。政府职责、行为的这种转变是一个渐进和长期的过程，在这个过程中难免会出现政府新旧行为的交错、混杂。所以有些行政人员以手中的权力为筹码，向企业或个人“出租”权力索取高额回扣，把本职工作、正常业务变成有偿服务来获取暴利，具体包括权钱交易,以权谋私,索贿受贿，在招工招干、升学就业、农转非、出国等问题上为自己和亲友谋取私利等多种形式。

（三）资本主义腐朽思想的影响随着我国加入WTO后，社会层面的全球化程度越来越高，资产阶级世界观、人生观、价值观也“泥沙俱下”大量渗入，诱使一部分人价值观发生变化，个人私欲攻心，享乐主义盛行。这种以享乐为基点的世界观与个人私欲有着自然的亲和力，管理国家公共事务的国家公职人员因为手中有权，如果没有自觉的律己意识就极易受这种世界观的影响，极有可能因个人私欲导致个人主义，再由个人主义滑向享乐主义、拜金主义，最后不择手段地以权谋私和走上腐败的道路。

（四）法制建设的滞后以及社会监督的缺失我国长期以来形成的“官本位”、“人治”等封建意识与现象根深蒂固，特别是在社会经济结构急剧变化的客观形势下，民主与法制建设相对滞后，为有些国家公职人员的行政道德失范提供了一定的空间。新中国成立以后，党和政府就非常注意对政府权力的监督和制约，开展了许多运动，也取得了一定的成效。但是由于我国高度集权式的行政体制，使实际运行状态中的行政监督事实上仅限于上级对下级的监督，而上级对下级的一对多的关系，又使这种监督难以得到有效的实施。改革开放以后，我国的社会主义民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设都取得了很大的发展和进步，对权力的社会监督和制约机制也随之逐步建立和完善起来。但与迅速发展的客观现实相比，毕竟还存在着许多“真空”地带。地方政府的本位主义、地方保护主义导致行政部门对国家政策“上有政策，下有对策”、政出多门、相互扯皮的“玩法”作派有恃无恐。许多问题莫名地陷入“无法可依”、“绕法而行”、“人情重于法”的尴尬局面。而对公共权力的监督约束乏力，对公共权力的约束机制失灵等，又给一些掌有权力的人滥用职权大开方便之门。

（五）对行政主体正当的物质利益补偿不足改革开放以来，我国的经济取得了长足的发展，人民的生活水平大大提高。而我国公务员和国有企事业单位领导干部的工资收入却还维持在比较低的水平，不仅不能与发达国家和地区的政府官员相比，而且就以我国目前的物质水平来说，也仅处于稍高于温饱状态的水平。而在高通货膨胀的年份，其实际收入还要下降。虽然我们经常强调奉献精神，但追求比吃饱和穿暖更高的务质生活水平，毕竟是和平时期每个人的客观需要，正如马克思所说“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”所以，随着整个社会物质生活水平的提高，仍把公务员的工资维持在较低的水平，就很容易使其中的一部分人失去心理平衡，挺而走险，走上以权力为手段和换取工资以外收益的道路，导致行政道德的失范。

五、行政道德建设的对策建议

中国正处在经济结构急剧变革的时期，各种社会问题，包括行政腐败和行政道德失范现象也不可避免地会发生。对此，我们一方面要充分认识到问题的严重性，另一方面要对之采取切实的措施加以治理。既要符合一般道德建设的规律，又要根据当代中国的现实国情及行政道德的现状，结合二者确立科学、合理、有效的建设途径。

（一）加强行政道德的制度化、法律化，加快行政体制改革在论及制度的优劣性问题时，邓小平同志曾经说：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。因此，治理行政腐败与行政道德失范的根本出路就是加快行政体制改革，规范政府的行为。将有关行政道德的内容制度化，法律化，也就是将部分道德规范上升为法律条文。

（二）要确立有限政府的观念，健全行政道德建设的激励机制承认政府的权力是有限的而不是无限的。切实把政府的行为限定在一定的范围内，克服过去那种党政不分，政企不分、政法不分、政商不分、政社不分的状态，使政府在它应该发挥作用的范围内充分发挥其作用。如此，才能规范政府的行为，减少“权力真空”，杜绝漏洞，从根本上、制度上防止行政腐败的发生。在现代行政道德建设实践中，要从人们普遍重视和追求物质利益的特点出发，加大对在道德方面有突出成绩者的物质奖励力度，同时还要继承发扬我们党和政府一贯坚持的精神激励的好的传统做法，对行政道德建设上有突出贡献和成绩的行政人员予以重奖；专设廉政奖励基金、勤政为民基金等进行相应的奖励；对行政道德建设的先进单位进行表彰和奖励。还要注重发挥行政道德本身的激励作用，行政道德是激励行政人员奋发向上的强大的精神动力和精神力量，有明确的道德规范标准，能培养行政人员养成文明健康的生活习惯，从而激励和造就一支道德高尚的行政人员队伍。

（三）加强行政道德的监督机制行政权力是一种政治上的强制力量，它具有占有性、扩张性和排它性的特性。因此，行政权力越大，越需要进行有效的监督和制约，以防止权力的滥用。因此要充分发挥党组织的领导和监督职能，扩大各级权力机关的监督权力，重视人大代表的作用，随时随地对政府机关及其公务员行为实施有效监督，及时纠举、弹劾乃至罢免不称职的行政人员；切实加强司法监督；鼓励传媒监督和公民监督，奖励举报有功人员；衷心欢迎和虚心接受派人士对政府行政行为进行监督等。就行政监督的有效性而言，主要应依靠两个方面的监督：一是组织监督，一是社会监督。组织监督包括施政机关体系内部的监督和纪检监察部门的专门监督，其具体的监督形式包括批评与自我批评、民主评议与考核鉴定、检举揭发与专门审查。组织监督就是希望发挥组织自我调适、自我完善的功能，力求率先由组织督促行政人员履行行政道德。社会监督是指社会的各个阶层和各个团体对施政机关行政道德的监督，它往往表现为社会舆论监督。对行政道德的监督方式又可分为内部监督和外部监督。内部监督是施政机关内部上下之间的监督，各部门之间、前后程序之间、同事之间的监督。行政复议、审计监督和行政监察也属于政府内部的监督。外部监督是施政机关外部对施政机关道德建设的监督。一是权力机关——人民代表大会的监督。比如，审议批准政府提出的法规，对行政执法进行检查，受理公民的申诉等。二是司法监督。《宪法》规定，检察院对政府及其工作人员的行政行为享有监督的权力，法院通过行政讼诉或刑事诉讼对具体行政行为或犯罪行为进行监督或惩处。三是群众监督。这是广大人民群众直接参与管理国家事务、社会事务，行使当家做主的权力，是实现人民民主的具体体现。群众监督包括对政府及其工作人员提出听证、建议、批评、检举、申诉和控告。四是舆论监督。主要是通过报刊、广播、电视等舆论工具实施监督。此外，还有党的纪律监督和组织监督等。

（四）建立健全、公开、公平的行政道德考评机制要把行政道德建设作为一项重要任务纳入行政建设的总体规划和行政目标管理的考评工作之中，同时把行政道德建设作为精神文明建设的考评目标，统筹安排，协调推进。对行政道德建设目标的考评必须做到四个结合：一是把对行政道德建设目标的考评与行政工作的总体目标考评结合起来；二是要把行政道德建设目标考评与精神文明建设的内容要求结合起来；三是要把行政道德建设目标的考评与勤政、廉政结合起来；四是要把行政道德建设目标的考评与工作态度、工作质量和工作效率的好坏结合起来。在考核程序上，一是要建立起相应的权威组织和专家考评制度。这些组织应是具有执行权力的独立机构，不受被考核行政单位的制约；二是建立公开透明制度。严格的评审程序、完善的评价指标体系、专家构成、评审结果及申述仲裁机制等都应完全公开透明，避免暗箱操作；三是建立公示制度。对于初评结果，在相应的范围内保留一定的公示期，以征求多方意见，提高评审结果的公正性。随着改革的深入，我国已进入全面建设小康社会的新阶段。在新的历史时期，社会更加注重物质文明、精神文明和政治文明的协调发展。在行政工作中，思想道德因素是灵魂和核心。只有推行以德行政，才能适应社会主义现代化建设的需要，促进人类社会文明的不断进步。