消防执法中的乱象产生缘由及处理措施

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行政执法［1］，是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。而消防行政执法是有关消防部门的一个具体的行政执法。当前我国消防行政执法中存在的问题是多方面的，表现形式多种多样，如过度执法、机械执法等。产生这些问题的原因很多，因此，发现问题、剖析问题、解决问题是势在必行的工作。笔者认为，要从根本上改变我国消防行政执法中的乱象问题，其关键是要完善行政执法机制、提高执法者业务素质和行政执法水平、以及引入行政执法基本的执法理念，以实现高水平、高质量、公正为民的执法标准。

1消防行政执法中存在的乱象问题

随着《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)、《中华人民共和国行政许可法》等相关法律的法规的制定及实施，消防行政执法行为得到了进一步规范，但是有些消防行政执法部门仍存在执法不规范、使用法律条文和相应的技术规范不准确等问题，使行政执法中出现了过度执法、机械执法、随之执法、选择性执法等乱象问题。接下来笔者就以上四个乱象问题进行主要讨论。

1．1过度执法问题过度是指超过制度、规定。过度执法涵义有两种:①执法过程中本着“认真”执行法律的态度而采取的过于积极、甚至掺杂了暴力等因素的执法行为;②指执法人员在执法过程中给予处罚对象的处罚超过了消防有关法律法规的规定。(1)过度执法的案例．2010年7月23日，河北枣强县组织公安消防等部门，对全县网吧逐一进行检查，并行政拘留了10名在网吧内吸烟的人员。(2)案例分析．对此案例，社会各界议论纷纷，看法不一。笔者认为这是由于执法者过于追求执法效果，对法律的解读存在一定的误区所致。这种行为使得执法部门的公信力大大降低、执法目的遭受质疑，同时使得社会恐慌不利于团结群众。

1．2机械执法问题机械执法是指过于“死板”的按照既有条文、规定做出处罚等决定，处方式的进行执法的行为，该行为的特点是为了执法而执法，为了处罚而处罚，并不能站在真正的从本质上解决问题的高度来执法，违背了立法的初衷。机械执法是一种错误的执法思想，因其打着罪刑法定的幌子，具有一定的欺骗性，危害极大［2］。法律法规以及法院的判决书确实赋予了执法者执法活动的合法性，但执法机关忽略掉了大众对机械执法的感受。如从大众公正的角度去看问题，那么执法活动就在合法性之外获得了正当性。相反，即使执法活动具有合法性也未必能得到大众的尊重。因此，执法活动的效力也就丧失了大半。机械执法的主要原因体现在执法者缺乏要从根本上解决问题的使命感和责任感，缺乏执法者执法目的的正确认识。(1)机械执法的案例。有些企业为了减少消防设施的投入，宁可冒着一旦发生火灾造成严重后果的风险，选择安装不合格产品并交纳少量的罚金。而消防执法部门也按照规定进行处罚，然而却没有根除危险的存在。不少国内重大火灾时候调查都显示存在的火灾隐患曾经被执法部门指出甚至处罚，但是隐患最终还是导致了严重的后果。(2)案例分析。由于执法人员死扣条文、按部就班。正是由于执行消防法律法规的规定比较死板，有些企业为了省下大量的购置消防设备的资金，而缴纳少量的罚款。此现象这对和谐社会造成很大的威胁。一旦发生火灾不只是财力的损失，同时易导致人员的伤亡，甚至带来更严重的社会后果。

1．3随意执法问题随意执法，笔者认为是指在执法过程中夹杂了过多的个人主观因素在里面，在罚与不罚，轻罚与重罚之间全由个人感情决定，缺乏准确、有力的法律依据的执法行为。随意执法主要体现为滥用行政处罚自由裁量权。合理的行使行政处罚自由裁量权对提高行政效率，有效打击消防违法行为，保护行政相对人的合法权益有着非常重大的现实意义和法律意义，但是法律规定过于原则，自由裁量空间偏大，就会导致执法的随意性［3］。造成随意执法的原因主要是:执法者法律意识淡薄，知法犯法;贪污腐败现象滋生;缺乏有力的监督体制。随意执法的案例。(1)2009年7月，深圳市苏荷酒吧因消防检查不合格被罗湖消防大队处以临时查封一个月的行政处罚。后苏荷酒吧负责人找到罗湖消防大队副大队长吴裕光，提出希望尽快解封。吴裕光利用职务便利，与柴利干帮助苏荷酒吧提前20多天获得解除消防查封。(2)某市消防大队，对该市某一商场进行防火检查中，发现商场楼梯处随意的堆放很多物品，并且消防栓及灭火器被商铺挡住。因其老板和消防大队大队长是旧识，检查人员对其睁一只眼闭一只眼，临走时仅仅口头给予了警告处分。(3)案例分析。案例一，由于吴裕光与柴利干两人收受贿赂，因此，苏荷酒吧解除查封，这体现在执法人员的随意执法。因此，其二人在2011年因其受贿判有期徒刑2年，受到了相应的惩罚。案例二，在消防执法过程中，监督检查人员对很明显的违法违规行“视而不见”，明明应该给予严重的处罚，最终执法者却按照较低的标准给予口头警告。根据《消防法》第五十八条与第六十条规定，以上两个案例的相似之处在于违反者均没有收到相应的处罚。这体现了消防执法人员的执法随意性，有法不依、执法不严、违法不究、放任自流等现象，此现象对建设和谐的消防环境是不利的。如果苏荷酒吧或者商场因违反了消防法而引起火灾，那么这对受害者来说无疑是一种间接的谋杀，所以我们必须摒除此现象的滋生。

1．4选择性执法问题选择性执法，是法制实践中客观存在的一种现象，笔者认为其涵义有两种:①执法人员对不同的处罚对象，刻意采用区别对待、有为执法公正的;②国家根据情势变化，试图获得灵活性和实践性，而执法上做出的调整。因第二项为褒义所以文章中没有给出具体分析。

(1)选择性执法的案例。2009年8月29日，56岁的农民赵老汉在重庆朝天门的金海洋批发市场内一楼梯口吸烟，被消防执法人员逮住现行，遭行政拘留5天，成为该市公共场所内吸烟被拘留第一人。警方称意在“震慑吸烟者”。警方还介绍，以前执法人员发现在危险场所吸烟的，一般予以警告或罚款，警示效果并不理想。为确保国庆消防安全，公安部于8月20日重申严格执行“六个一律”，其中就包括“在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟，一律拘留5日”的规定。

(2)案例分析。《消防法》第63条规定:“违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的，情节严重可处五日以下拘留。”从《消防法》规定分析，老汉被拘留5天是处罚规定的上限。从人身财产安全角度讲，对公共场所中的吸烟者处以重罚，我赞同这样的严格执法。然而，当“公共场所内吸烟被拘留第一人”头衔“送”给了一位农村老汉，这样的问题值得我们去深思。笔者认为这是一种“杀鸡儆猴”式的执法。法律面前人人平等，不管谁违反了法律规定都必须严惩。但是，为什么偏偏选中了赵老汉呢?这无疑是一种选择性执法的表现。我们的执法人员在进行选择性执法的时候，应该事先考虑到这种做法是否有利于养成民众对法律的尊重。若想真正的营造一个安全和谐的消防环境，只有持之以恒地以罚助教，以教避罚，相辅相成，标本兼治，才能使得老百姓头脑中建立在易燃易爆场所及公共场所吸烟就是违法，并让老百姓意识到有犯必罚的法制观念。这是一个需要消防执法单位长期努力的工作。

2消防执法中存在乱象问题的原因

2．1“法治”意识差“法治”是一种社会意识，属于法律文化中的观念层面，与“人治”相应的治理社会的理论、原则、理念和方法。“法治”是强调社会治理规则的普遍性、稳定性和权威性。在“法治”的今天仍然存在人治的传统思想，例如，权利行政、人情行政、身份行政等，而且“以权压法、以言代法、越权执法、以罚代法、行政执法权力商品化”等现象也时有发生。主要是消防执法人员没有科学的认识和准确的把握“法治”的含义。

2．2执法动机不正确现在执法者的目的不纯，其执法的目的是为了处罚，为单位创收入。甚至为了增加罚款量，存在火灾隐患的单位进行二次罚款或者分次处罚的现象。某些单位与消防部门关系处理不当，或者消防内部人员与个体单位具有个人恩怨，有些监督员或者消防部门的领导借执行任务对其进行打击报复，因此对其进行严重的处罚。还有些执法人员为了收取高额的费用而对较小的营业场所(例如小餐馆、小型液化气门市部等)列入较高的监督范围之内。

2．3执法者素质较低在消防执法过程中，某些消防执法人员对消防行政处罚中的概念理解不清。例如:《消防法》第二十四条规定:“消防产品必须符合国家标准;没有国家标准的，必须符合行业标准。禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。依法实行强制性产品认证的消防产品，由具有法定资质的认证机构按照国家标准、行业标准的强制性要求认证合格后，方可生产、销售、使用等。这说明消防部门只能对违法生产的消防产品进行管理没收，而对其他的物品不具备没收的权利。而有些地方的消防部门在办理相关案件的时，还没收了处罚者的其他私有物品，例如:电视机、洗衣机等。

2．4程序不符合规定就行政程序而言，被广大公众认可的包括公正和效率两个方面。然而有些消防行政执法者在执行处罚时程序不符合合法行政的要求。目前较为突出的现象有:罚款随意性较大;当场处罚和一般处发不准确;不下发《告知听证权利通知书》;不下发《告知权利通知书》;《告知权利通知书》、《告知听证权利通知书》与《行政处罚决定书》同时下发等现象。此五种现象是皆是程序上一些不合法的现象，但是很容易引起复议，一旦引起复议，败诉的将是消防执法部门。因此，消防部门在行政执法过程中，一定要注意程序合法，只有这样才能保证执法的合法、公正。

2．5自由裁量权范围较大在当前法学界，现被大多学者接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定，或虽有明确规定，但留有一定自由行使职权的幅度，由行政主体依照立法目的和公正合理的原则，结合具体情形自行判断并做出处理的权力，是行政主体的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。《消防法》第六章法律责任中诸多处罚条款均没有具体的处罚规定。例如，《消防法》第六十六条规定:“电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正;逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款。”其中执法者对处罚对象的罚款在一千元到五千元之间，罚多罚少全凭执法者来决定。以上说明法律赋予消防执法人员的自由裁量权范围较大，易导致执法随意性，影响执法公正。

2．6行政执法监督存在问题在消防行政执法的过程中，执法者的责任制落实不够，特别是对执法的过错责任追究制度，有些消防机构根本没有执行。内部监督不力，考核、评比与德、勤、绩联动机制不完善;执法人员违法违纪行为，在处理时失之于软，失之于宽，没有起到规范、惩戒和教育的作用。因此形成了消防行政执法的内部监督制约力度不足，甚至形同虚设。

3解决消防执法中存在乱象问题的措施

3．1建立有力的执法监督机制为加强我国消防执法监督机制，首先我们必须对现有的消防监督机制进行改革，推进消防工作社会化;其次必须进一步加强消防法制建设，树立消防执法的权威，执法中必须按照“公开、统一、透明”的原则。

3．2完善法律法规，正确行使自由裁量权正确行使自由裁量权则必须要遵守合法性原则、合理性原则以及处罚与教育相结合原则。因此要尽量减少消防行政处罚自由裁量权的空间，正确处理好消防法律条文中的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”。同时，要结合各地实际情况，与时俱进地抓紧制定、修订贯彻《消防法》的部门规章和地方法规，进一步细化消防行政处罚中的自由裁量权的“弹性”空间，这是防止消防行政处罚中自由裁量权滥用的根本途径。

3．3培养执法者正确的执法理念和价值观为解决我国消防执法中的乱象问题最终要的便是执法者的素质，所以首当其冲的便是增强执法者的服务意识;要抓好教育培训，提高消防执法者的业务素质及工作能力;每名执法者必须熟记消防法律法规，能灵活运用，以提高其自身的法律素质。

3．4完善建立消防档案，规范执法程序消防执法部门应该根据具体情况，建立完善的消防档案，对每一起案卷、每一次活动都应进行整理装订，并建立一个完善的档案样本，让每一个消防监督员都应熟知档案的建立和装订程序，一遍准确的贯彻消防法律法规的意图。目前部分总队都发出了符合本省市实际情况的消防管理软件，这种形式对于消防执法的规范化建设很有利，因此笔者建议全国各个消防执法部门都应安装此类软件，并投入到消防监督执法过程中去，以便进行统一管理。