规范公安机关的自由裁量权的有效途径

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引言

1996年3月17日中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议通过的，自1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》对行政机关行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定、简易程序、一般程序、听证程序、行政处罚的执行以及法律责任做出了明确的规定。《中华人民共和国人民警察法》对公安机关的职权做出了规定，由于公安机关的执法权限涉及到人民群众生活的各个方面，行政处罚的种类也较多，行政处罚自由裁量权在许多涉及到行政处罚的的法律法规中都有详细的规定。在我国行政处罚法律法规中，自由裁量权是行政处罚的重要组成部分，正是自由裁量权的存在，在行政执法中饱受争议，成为滥用职权投诉最多的方面。公安机关作为执行行政处罚的主力军，受到了社会各界的特别关注，如何规范公安机关在行政处罚中的自由裁量权，成为必须认真加以解决的问题。乙曌倩在《行政处罚自由裁量权规范途径研究》一文中提出：“行政自由裁量权是政府行政权力的一个重要组成部分，亦是行政权力中最显著的一部分，它可以让行政执法主体审时度势地处理问题，是提高行政效率之必需的权限。行政处罚属于行政执法行为中的一种，其管理社会生活的职能和范围随着社会的发展而不断拓宽，为了能够更加灵活高效地实现对社会的管理和监督，国家的法律与法规便赋予行政处罚行为大量的自由裁量权，同时，也正是由于存在大量的行政处罚自由裁量权，使得其‘自由’幅度进一步扩大，为滥用行政处罚自由裁量权行为埋下了隐患。因此，如何合法、合理地行使行政处罚自由裁量权，使其适度的良性运行是一个具有现实意义的话题。”①鉴于此，依法规范公安机关的行政处罚行为、制定切实可行的执行标准，严格按照行政处罚的种类、范围执法，成为公安机关控制行政处罚中的自由裁量权，保持行政处罚公正性、合法性的唯一选择。

一、规范公安机关行政处罚中的自由裁量权的重要性和必要性分析公安机关在行政处罚中自由裁量权的行使方面还存在着一些亟待解决的问题，成为人民群众对公安机关诟病最多的重灾区，必须在公安机关行政处罚执法中得到科学、合理的控制。

首先，控制公安机关行政处罚中的自由裁量权是适应新形势的需要，随着科学技术的日益进步和社会经济的飞速发展，公安机关的行政管理的职责范围不断扩大，行政处罚涉及的范畴也越来越多，构建和谐社会理念的提出，对公安机关行政处罚的质量提出了更高的要求。行政处罚自由裁量权的行使必须服务和服从于这个大局，既要维护社会大局稳定和良好的社会秩序，又要为社会和谐作出积极的贡献，因此，科学控制公安机关行政处罚中的自由裁量权是非常重要和必要的。

其次，行政机关的效能原则需要科学控制公安机关行政处罚中的自由裁量权，效率是行政机关的生命线，行政处罚是快速处理影响社会稳定的问题，保护社会秩序的有序运行的有效手段，自由裁量权的行使必须以效能原则为依据，科学控制公安机关行政处罚中的自由裁量权正是效能原则的充分体现。

第三，在我国行政处罚的法律、法规规定中，为了防止出现超出法律规定范围之外的违法行为得不到处罚，均在尽量穷尽罗列之后增加了其他条款，以适应形势发展的需要和应对纷繁复杂社会关系带来的法律缺失，这就给公安机关行政处罚中的自由裁量权留下了较大的空间，对公安机关行政处罚中的自由裁量权进行科学控制有利于机动灵活地处理突发事件和问题，实现社会秩序的有效控制。

第四，公安机关行政处罚自由裁量权要求执行行政处罚的公安人员必须根据行政处罚法律、法规、引起行政处罚的客观事实以及自身对该事件的理性判断才能做出，由于公安执法人员身处行政处罚的一线，如果不对行政处罚中的自由裁量权进行有效地控制，就有可能产生因人民群众不理解所造成的不和谐事件的发生。基于以上几点，笔者认为：控制公安机关行政处罚中的自由裁量权是非常重要和必要的。

二、规范公安机关行政处罚中的自由裁量权的思考

（一）不断提高公安机关执法人员的政治理论水平和公正执法、执法为民理念的养成不断提高公安机关执法人员的政治理论水平和公正执法、执法为民理念的养成是控制公安机关行政处罚中自由裁量权在执法人员宗旨意识方面的具体措施。公安机关的权力是人民赋予的，行政处罚自由裁量权的行使是为了更好地保护人民群众的合法权益不受非法侵害，更好地维护社会公平正义和社会秩序。因此，科学控制公安机关行政处罚中的自由裁量权就必须加强对执法人员理想信念及宗旨教育，弄清公安机关为谁掌权、为谁执法的问题，进一步增强公仆意识、执政为民、执法为民的宗旨意识、以人文本的执法理念，从执法人员的内心深处关上滥用自由裁量权的铁闸。同时，加强对公安机关全体执法人员的职业道德和执业纪律的教育和约束，防止腐朽、落后和不健康思想的侵蚀，有效防止私欲的过度膨胀，克服伴随改革开放大潮涌进我国的极端个人主义、享乐主义以及拜金主义对公安机关执法人员道德品质的影响，从思想上增强自我控制，有效防止公安机关行政处罚中自由裁量权的滥用。

（二）强化公安机关行政处罚中的自由裁量权的控制体系建设强化公安机关行政处罚中的自由裁量权的控制体系建设是控制公安机关行政处罚中自由裁量权在机制建设方面的具体措施。要做到对公安机关行政处罚中自由裁量权的有效控制，体系是关键。用制度约束自由裁量权的行使有利于从源头上和法制上遏制执法的随意性，公安机关要建立健全行政执法监督体系、执法责任体系，建立健全司法审查制度、行政处罚回避制度，完善行政处罚规则和行政处罚标准，将公安机关执法人员的执法行为进行规范，明确自由裁量权的行使范围、方式、方法，做好对自由裁量权的司法审查，赋予自由裁量权的可诉性，有效避免公安机关执法人员来自感情、利益因素、同事的说情、领导的压力、个人认识能力、工作能力、道德水准、知识水平所带来的权力滥用的风险，将自由裁量权的行使纳入规范化、制度化和公开化的轨道。

（三）强化公安机关行政处罚中的自由裁量权的标准化建设强化公安机关行政处罚中的自由裁量权的标准化建设是控制公安机关行政处罚中自由裁量权在执行标准方面的具体措施。在公安机关实施行政处罚的过程中，有很多因素可能影响到公安机关执法大人员自由裁量权的行使，但是，影响公安机关行政处罚中自由裁量权行使的最基本的因素是《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，即：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”公安机关要按照《中华人民共和国行政处罚法》的具体规定，从“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”入手，针对每一项自由裁量权的行使，制定出公安机关的执行标准，要根据违法行为的具体情况确定行政处罚的基准，在这个基准基础上，通过量化的情节，具备哪项情节减轻或加重处罚的百分比，按照加减乘除公式最后确定执行的具体行政处罚措施，该标准要向社会公布，实现行政处罚自由裁量权的公开、公平、公正和透明。