管窥行政的问责制

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一、委托责任理论为行政问责制提供了逻辑起点

密尔认为，每个人的权利都应由他本人来决定，因为权利唯一可靠的保护人就是自己。他提出每个公民有时可以亲自担任地方政府的公共职务，“代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体中都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后权力。无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们这种控制权”。这种具体对政府的控制，与前面他提出的从事政府事务有根本的区别，“控制”主要指对政府的行为履行监督职责。即“把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受谴责的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，或明白地或事实上任命其后继人”。这里迫使政府对行为进行说明、辩解、谴责、撤职，构成了今天行政问责的政治逻辑。以上分析可以得出这样的结论:行政问责制的逻辑基础有两个:一是对公共权力的期待，二是对公共权力的怀疑。因为政府掌握公共权力，人们期待政府能够通过忠实履行自己的职责和义务为人民提供服务，对人民负责。通过公共权力的设立更好地保护公民自己的权力。然而，公共权力在实际运行中极有可能违背人民最初期待它“善”的目的，而发生权力异化的“恶”的可能，这是对公共权力的怀疑与不信任。为了防止暴政的出现，保证政府民主化，有必要对政府及官员的行为进行监督，如果政府及其官员发生滥用或误用公共权力等失职行为，人民有权力对其行为进行问责。

二、契约理论明晰了行政问责制的主客体关系

社会契约理论认为，政府的行政权力来源于人民的授权，政府及官员的行政行为应满足人民的利益与期望，在行使权力的同时还必须承担相应的责任。这种契约理论实际上在人民和政府官员之间形成了一种授权关系。关系的主体是人民和政府官员，人民是授权人，政府官员是人，政府权力的产生是人民授权的结果。作为社会契约理论的创始人之一，霍布斯认为，在自然状态下，人们自由地运用自己的权力保全自己，这种状态必然破坏“自我保存”。因此，人们必须放弃自己的权力，摆脱自然状态，应当履行契约。卢梭用“公意”解读了社会契约论。他设计的社会契约呈现这样的情境:人们通过缔结契约，每个人把自己的一切权利都转让给整个集体，这样他会从集体中获得自己让渡给别人同样的权利，并以更大的力量保全自己的所有。罗尔斯从“公平与正义”角度解释了社会契约，他认为，社会合作条件是在公平条件下一致同意的，所达到的是一种公平的契约，人们在接受契约条件的同时，也希望通过约束机制对契约形成一定的限制。社会契约理论明晰了行政问责制的主体客关系。在问责关系中，人民是问责主体，政府与官员是被问责主体，政府及官员的行为是问责关系的客体。因此，在问责制下，政府及官员应利用人民赋予的权力和资源来处理公共事务，解决实际问题，维护公共秩序，实现公共利益。人民有权力要求、监督和控制政府和官员的行为，当人民认为政府及官员的行为失当或违法时，即可作为问责主体启动问责机制。

三、善治理论丰富了行政问责制的内涵

善治理论的起源与“治理”密切相关。20世纪70、80年代，当中央政府的效率越来越低，福利国家相应的政策无法制定和执行，中央政府的统治不再有效果时，人们转而研究治理，善治正是为了挽救治理的失败而出现的，善治理论存在于民主体制之中，是指成功、有效、优良的治理状态。善治的宗旨在于公众利益，善治是将公共利益最大化的公共管理过程。善治强调改变政府是社会管理的唯一权力核心，提倡建立多中心的社会治理体系，前提是倡导以相互信任和相互尊重为基础的政府、市场和社会的互动，与非政府组织一起为社会提供产品和服务。善治理论的基本要素有以下十个:(1)合法性；(2)法治性；(3)责任性；(4)透明性；(5)有效性；(6)回应性；(7)稳定性；(8)公民参与性；(9)公正性；(10)廉洁性；

这些内容不仅是善治的内涵和标准，也关乎政府和官员的行为规范，并对行政问责的内涵作出了准确的界定。由于政府责任与善治理论在内涵上的重叠，使善治理论对建立完善行政问责制具有极其重要的价值和意义。根据善治理论的基本内涵，行政问责制的推行可在政府信息公开、政务透明的前提下，接受社会的监督。为此，政府的一切行为必须以合法性为前提，在行使职责过程中，必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，保证公众的知情权和参与权，实现政府与公民的良性互动，达到政府的优良治理状态。善治理论同时丰富了行政问责制的内涵，在传统的政府治理模式下，行政问责制主要是异体问责，即由行政系统以外的人大、各派、司法机关、新闻媒体、人民团体、公众等主体问责。在善治背景下，行政问责制的问责主体增加了政府自身的同体问责，即政府自身的层级问责。

四、法治理论限定了政府的行为界限

法治是人类社会的理想治理状态。法治原则的主要内涵是:法律具有最高的权威性、强制性，任何人在法律面前必须平等；法律反映了广大人民的意志，并通过民主、公开的程序制定的，符合正义原则；法律必须通过严格的制度和程序执行，法大于权，权力必须接受法律的制约和程序的控制；一切滥用权力和违反法律的行为都到受到法律的追究。因此，权力行使者的一切违法行为都必须承担相应的法律责任。法治的基本点应是将掌权人的自由裁量权降到最低限度，防止政府采取特别行动损害个人的权利。法治理论限定了政府的行为界限，即政府及官员必须依法行政，使公权力在法律的限定内行使。依法行政要求政府及官员必须严格按照法律规定，在法定职权范围内行事。在管理国家及社会事务中，既不能失职，也不能越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。法治理论要求政府和官员在行使权力时承担相应的责任，权力是责任的逻辑前提，责任是权力的必然结果。责任最终归结为约束和制裁，通过法律法规的规定约束政府及官员的行为，通过行政问责的方式对政府和官员进行制裁。这种制度的设计可以把行政活动置于法律责任基础之上，法律监督的框架之内。并通过建立健全相应的制度、体制和机制，使各种公权力的行使始终处于一种负责任的状态，这是法治政府与责任政府走向科学化、规范化的重要途径。

作者：孙洪波单位：吉林警察学院法律系