资源环境监管视角下的行政检察监督
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（一）行政主体对资源环境的监管与监督关系分析
我国2008年启动的新一轮行政机构改革，实行了大部制，其中一个引人注目的机构由原国务院直属局升格成为国务院组成部门，即中华人民共和国环境保护部。这既表明国家对资源环境保护问题的重视，也是国家加强对资源环境监管领导力度的重大举措。我国有关资源环境保护的立法不仅对各级人民政府及其行政主管部门的资源环保监管职责（能）都有明确规定，而且对资源环境监管领导体制亦有明确规定。根据有关规定，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、城管、交通、铁道、民航等管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。这些不同领域的资源、环境监管部门都属于执法部门，都负有对国家自然资源和环境的保护、监管和监督职责。总而言之，人民政府及其行政主管部门对于我国资源环境保护负有主要监管职责，并且大有作为。然而，时至今日，资源环境保护问题却已成为掣肘我国经济和社会进一步发展的瓶颈，特别是近10年来，不断有影响较大的破坏资源、污染环境的案件发生，有学者将其称之为“政府失灵”。“政府失灵”导致并加重“市场失灵”。在资源环境领域里，“政府失灵”一般表现为“环境政策无效”和“环境管理无效”。其中“环境管理无效”指的是“由于政府管理与政策实施环节的缺陷，如制度陷阱、寻租行为、官僚主义等的存在，环境政策无法有效实施，达不到预期效果。”“两高司法解释”颁布实施的一个重要目的，就是要使全国各级人民法院、人民检察院保持对环境污染犯罪行为和资源环境监管失职犯罪行为的高压态势，促进加强对资源环境的监管以及对监管职责的监督。笔者认为，破坏资源、污染环境行为之所以能够发展成为犯罪，行政监管力度不大是重要原因之一。而即使罪犯最终得到惩治，但如果污染已经造成，则造成的污染要想恢复极其艰难。因此，通过刑罚予以惩治污染环境犯罪不是目的，目的是为了通过刑罚的威慑作用，减少直至消灭破坏资源、污染环境的违法行为。而要减少破坏资源、污染环境的违法行为直至犯罪，政府及其行政主管机关负有不可推卸的监管责任。无论从理论上讲，抑或是从制度上看，政府都应当挂帅资源环境监管，各级政府对其资源环境保护主管部门负有监督职责，这是不言而喻的。尽责就必须监管到位，必须强化资源环境的监管力度。本次“两高司法解释”规定要对具有“阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的”情形的“污染环境犯罪”行为人酌情从重处罚，也是要为资源环境监管主体有效执法扫清障碍，保障其执行力能够得到有效发挥。司法解释对妨碍行政主体执法行为作出有关处罚的规定，以保障行政主体依法执法顺利进行的情况，实事求是地说，以往是少见的。这也表明“两高”为切实改善我国资源环境现状、保护资源环境、惩罚环境污染犯罪、“实现行政执法与刑事司法的有序衔接”所做的努力。将资源环境监管失职入罪，还只限于追究其最下级也是最直接的监管责任人。笔者认为，这对于强化政府资源环境监管体系的监管职责，是远远不够的。要加强资源环境监管，首先应当加强政府对资源环境监管履职的监督。根据我国宪法及有关组织法规定，行政机关上级对下级、法律法规授权的组织以及委托行政机关对受其委托行使委托行政职权的组织负有监督职责。最下级即最直接的资源环境监管责任人如果构成资源环境监管失职罪，则对其负有监督职责的有关监管机关主管责任人应当负有相应的连带责任，至少应当承担有关行政法律责任。目前有关立法与司法解释只是规定了资源环境监管直接责任人员渎职罪，笔者认为，应当建立健全监督主体的连带责任制，这样才更有助于提升各级资源环境监管、监督机构、组织对环境监管职责的责任心、执行力，使各级负有资源环境监管、监督职责的权力主体真正认真负起监管职责，避免上级行政机关的监督流于形式。
（二）资源环境监管的行政检察监督
对资源环境监管履职行为，仅有政府系统内部的监督是不够的［3］，还必须建立来自政府系统外部的权力监督。鉴于我国人大及其常委会对人民政府监督的“非日常性”，笔者认为，我国应当恢复检察机关对行政机关行使职权即资源环境监管履职行为的行政检察监督。检察机关作为我国专门的法律监督机关，是一支非常重要的外部监督力量，理应承担起对资源环境监管的法律监督职能，而其本身也应是我国行政法制监督的一个重要内容。既然我国《刑法》及“两高司法解释”将资源环境监管失职罪的追责权赋予了我国检察机关，即意味着检察机关被赋予了对资源环境监管部门履行监管职责的法律监督权。行政检察监督应当成为我国对资源环境监管履职情况进行日常监督的一个重要监督机制。我国自古以来就有注重法律监督的文化和政治传统，无论是封建历史时期的御史监察制度，抑或是国民政府时期的监察制度等，都特别强调对官员、公务人员的法律监督。新中国成立以来，我们党也同样非常重视对权力的民主监督，这在我们党历届代表大会报告中均有体现。特别是20世纪90年代以后，对权力的监督在我国社会主义法治建设中更加受到重视。如党的十六大、十七大和十八大报告分别以“加强对权力的制约和监督”、“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”和“健全权力运行制约和监督体系”为题论述权力监督体制建设问题。这些对监督问题的论述，表明党和国家对权力监督的认识越来越深刻。特别是党的十七大报告开始从权力分开的角度提出健全权力监督机制建设，提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”；党的十八大报告继续坚持了这一观念，提出“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”对权力的监督既是对行使权力的人的监督，也是对其行使的权力所属国家机关的监督。资源环境监管领域，权力因素尤为明显，如果没有行政检察监督，则其来自行政权外部监督机制明显存在重大缺失。只有建立健全了资源环境监管、监督责任体系，才有可能在资源环境领域形成“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”［4］，也才有可能在资源环境保护领域真正“实现行政执法与刑事司法的有序衔接”，从而真正提升我国资源环境的保护水平，确保我国的生态文明建设取得实效。
二、关于建立和完善对资源环境监管的行政检察监督的几点思考
（一）必须进一步加强和完善对资源环境监管
行政检察监督链的建设资源环境保护和改善是个系统工程。在这个系统工程中，要发挥资源环境监管作用，罚——无论是行政处罚，抑或是判处刑罚，只是一个方面，最需要的是要建立健全完整的对资源环境保护监管、监督链。在这个链条中，私权利的行使需要监督，公权力的行使更需要监督。从上文分析中我们已经发现，目前我国对资源环境监管的监督链中，对资源环境监管权力主体的日常行政检察监督是缺失的。资源环境监管权属于行政权，而行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力。“既然权力容易滥用，就必须加以防止。而要防止权力，就必须以权力对抗权力，即是使国家不同性质的几种权力相对制衡。权利由法律来保障，而法律以强有力的国家权力为后盾。所以，只有国家的几种不同性质的权力之间才有相互对抗的能力。”通过我国现有检察制度对资源环境监管主体的履职情况进行法律监督，不仅可以有效利用现有制度资源，而且也符合我国的法治传统，有其必要性与合理性。正如一位学者所言：“一个民族的实践创造了它的法制。”在我国目前形势下，社会、经济正处于历史转型期，也许人们已经注意到，腐败和行政权力滥用的新形式不断涌现，腐败的范围不断扩大，腐败的程度愈发加深。而资源环境的利用与行政权力、特别是有关监管权力的腐败、滥用有着非常广的直接联系。我们党正在加大惩治权力腐败的力度，强化对资源环境监管权力主体的监督，应当说正契合了这种政治上的要求和促进经济、社会不断发展的需要。而行政权及其行政机构所处环境、所具有的特征，我国资源环境监管主体都有表现，更加说明对资源环境监管权力主体的监督显得尤为必要。在我国，资源环境监管部门和监管工作人员相对而言比较广泛，同时，其资源环境监管职责非常重大。如果都要等到非追究刑事责任不可时，虽然有关主管人员、责任人员被追究了刑事责任，但给国家资源环境造成的损害程度和对国家、公民、社会造成的损失却是其刑期内无论如何都无法恢复和挽回的。防患于未然才是最重要的。为此，应当建立对资源环境监管职能的日常行政检察监督，在资源环境保护领域，形成权力监督权利、权力监督权力的严密的监管、监督链，使我国目前已经恶化的资源环境不再向着不利方向继续发展。
（二）加强对资源环境监管行政检察监督的立法
对资源环境监管进行行政检察监督属于检察权，而检察权是检察机关依照宪法和法律的规定所拥有的权力。在我国，检察权本质上是一种法律监督权。从我国现行宪法的规定来看，其中也的确明确规定了检察机关是我国的法律监督机关，既然是法律监督机关，对于行政机关包括资源环境监管主体违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），当然就有权实施监督。然而由于现行宪法与1978年宪法和1954年宪法相比，其中有关检察机关的监督职权范围未予明确，而《人民检察院组织法》对检察机关的普遍监督权也未明确，使得普遍认为的“资源环境监管行政检察监督”这一“当然的法律监督内容”无据可循。而根据我国《刑法》第408条规定和“两高司法解释”，对资源环境监管权进行监督已是我国检察权应有之义。这里凸显出我国有关检察权限在立法上的缺失和不完善。孟德斯鸠说：“法律的制定应遵循以下原则：第一，法律应该同政体性质相适应。……第二，法律应该和国家的自然状况有关系。……”［6］6目前我国有关资源环境立法中几乎都有行政监管职责的规定，但又几乎都没有对行政检察监督职责的规定。而目前我国《刑法》和“两高司法解释”规定的是追究个人对资源环境监管失职罪的责任（这一规定非常重要，也体现了其在立法上的进步性，是值得肯定的），对于及时且有效维护和保障有关违法侵害国家和社会公共利益，作用是有限的。其一，这种监督的重点是资源环境监管行政公职人员渎职的犯罪行为，很难涉及行政监管机关侵害国家和社会公共利益的一般违法行政行为，包括作为和不作为。因为资源环境监管失职罪不同于一般资源环境监管失职行为。两者的最大区别是造成后果的严重程度不同。建立并完善资源环境监管行政检察监督，就是要通过行政检察监督，减少一般环境监管失职行为，避免环境监管失职罪的发生。其二，追究个人对资源环境监管失职罪的责任属于事后监督，很难及时有效地维护和保障国家和社会的公共利益。而建立并完善资源环境行政检察监督，就是要通过国家检察机关对资源环境监管主体及其履职行为进行日常性的、常态化的行政检察监督。如果缺乏有关权力行使的宪法和法律依据，则检察机关对资源环境监管的日常性、常态化的监督便难以实施。因此，要实现国家对资源环境的有效监管，确保有关监管权力受到法律监督机关权力的制约和监督，我国就应当从宪法、人民检察院组织法以及有关资源环境监管法等方面，恢复并加强有关行政检察监督的立法，以保障资源环境监管行政检察监督有法可依、有法必依、监督必严、违法必究。
（三）加强对资源环境监管行政检察监督的程序性、制度性建设
国家权力的存在是手段，是为了更好地保护公民权利，控制国家权力，而其最重要的就是通过程序的方式来实现。国家权力监督国家权力，如果没有程序，很可能成为一句口号。法律所具有的严格程序性，决定了行政检察监督需要国家立法。只有以法明确行政检察监督的地位、职能、监督范围、行使程序、法律责任，才能剔除行政检察监督的政策性、权宜性、临时性，也才会使行政检察监督发挥出应有的法律效力。从我国《人民检察院组织法》的现有规定来看，其中有关检察机关行使职权的规定，主要就是程序性规定。只是这些程序性规定却未涉及行政检察监督职能，因此，检察机关要应对目前有关资源环境监管、监督的需要，必须加强有关程序性建设，使如何履行行政检察监督职能有程序可循。同时，要加强对资源环境监管的行政检察监督，还需要加强有关的制度性建设，如责任追究制度、受害人求助制度、信访接待制度、个案评估制度等等。建立责任追究制度，是指检察机关对于资源环境监管行政检察监督失职的，应当承担资源环境监管失职的连带责任，除行政法律责任外，如果环保监管机关主管责任人员因失职被追究刑事责任的，还应当承担相应的刑事连带责任。鉴于我国目前尚无对公权力机关追究刑事责任的规定，而且一直以来，公权力机关是否应当承担以及应当如何承担刑事责任没有定论，而是由有关直接责任工作人员承担相应的刑事责任，笔者认为，借此建立并完善资源环境监管行政检察监督机制之机，应当通过相应程序立法，在行政检察监督机关内部就资源环境监管行政检察监督职责定岗定位，以使监督责任能够落到实处。建立健全受害人求助制度。破坏资源污染环境往往存在具体受害人，且往往受害人为数较多。为避免发生群体性事件，或者受害人情绪失控导致突发事件，建立健全受害人求助制度显得尤为重要。这不仅有助于从精神上安抚受害人，对其诉求予以相应的回应和必要的纠正，而且有利于化解受害人因破坏资源污染环境行为严重违法或者犯罪而对政府和社会产生的仇恨。建立对检察个案评估制度，可以通过提出检察建议、意见等措施，促使行政主体对资源环境监管到位，促使行政许可与资源环境的利用和保护进入良性有序运转程序，既有利于消除行政监管中的漏洞和隐患，又可节约国家行政、司法成本，提高管理效能。完善涉及资源环境检察信访接待机制。资源环境保护既关系着当地经济社会的发展，也关系着当地百姓的安居和稳定，光靠检察机关及其工作人员的力量很难完全关照全局。信访接待是检察机关借助社会各种力量，对资源环境监管进行法律监督并发现问题的重要途径或渠道。群众来信来访反映资源环境或生态问题，无论是控告，抑或是检举、申诉，都有助于检察机关发现资源环境监管中存在的问题或不足，保护资源环境，救助受害人群，监督监管主体，一举多赢。
（四）关于公益行政诉讼
对于建立公益行政诉讼，目前学界似无争议。但应当建立怎样的公益行政诉讼制度，在制度建设细节上有分歧。从目前学界发表的观点来看，多数人赞成由国家检察机关提起公益行政诉讼。在完善行政检察监督条件下，这似乎没有问题，也应当予以支持。正如最高人民检察院孙谦副检察长所言：“一些环境污染，一些非法的占用土地，一些强制拆迁等等，有很多情况下，政府行为是违法的，这种行为是应该受到追究的，但是没有合适的人来起诉，所以检察机关作为监督机构，发挥他对行政权的监督和制约，这应当是一个法治的方向。”这里应当明确的是，环境公益行政诉讼的被告方应当是负有资源环境监管职责的行政主体，而不是造成环境污染的公民、法人或其他组织。有些学者认为，由检察机关提起环境公益诉讼，控告的对象是造成环境污染的民事主体，而非对资源环境负有监管职责的行政主体，并认为这是检察职能的扩展，符合现代法治社会的发展方向。笔者不敢苟同。现代法治社会，公权力的分配是一个国家根本大法——宪法的主要内容，公权力的行使必须依法进行，公权力之间亦不可“侵权”。这应是现代法治的题中应有之义。环境公益诉讼涉及公共利益，我国检察机关是最合适的代表国家利益和公共利益的控诉主体，但却不是最合适的对国家利益和公共利益进行日常管理的权力主体。在国家利益和社会公共利益受到损害以后，检察机关虽然能够忠实地维护公共利益，但从我国现行法律规定来看，维护公共利益是人民政府及其行政主管部门的日常职责所在，特别是当环境损益行为由违法或违反公共利益的民事主体所为时，动用国家检察机器向人民法院提起诉讼，不如由人民政府及其行政主管部门进行监管执法更具效率。而解决资源环境侵权纠纷、处罚资源环境违法行为，本身就是人民政府及其行政主管部门的法定职责。如果建立由检察机关向人民法院提起环境公益诉讼的制度，则控告对象就应是负有行政管理职责而未依法履责的行政主体，即应将其设计为监督依法行政的检察监督制度。这样的制度设计才符合将检察机关作为法律监督机关的现代宪政制度的宪法内容，也是对我国行政诉讼制度的完善，有利于保障国家机关依法各司其职，尽职尽责。总之，“严惩环境监管失职犯罪”，实质就是要提高负有资源环境监管职责的职能部门及其有关工作人员对环境监管职能的责任心。而这亟需我国恢复并完善检察机关的法律监督，通过对资源环境监管的行政检察监督，促进资源环境监管职能部门及其有关工作人员履行监管职责的效能，增强监管的执行力，使负有资源环境监管职责的政府主管部门和负有监督责任的各级政府切实认真负起责任，以减少、杜绝破坏资源、污染环境现象，还资源环境本来的自然面貌，在振兴、发展经济的同时，创造良好的资源环境条件，早日实现国人的“最美中国梦”。
作者：王雅琴单位：国家法官学院
