探讨行政管理中行政处罚案卷制作
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虽然行政执法机关都很重视行政处罚案卷制作，但很多行政执法机关常常凭着经验和习惯做事，缺少科学化、规范化的行政处罚案卷制作意识和手段，加上近年来行政违法行为复杂多样，行政处罚案卷制作中存在的问题层出不穷，主要问题有形式和内容两个大的方面。
（一）形式问题
1.案卷材料范围不明确，案卷目录缺乏整合，材料排序不统一。首先，在实际工作中，很多案卷存在材料散杂、范围不明确的问题。案卷是对处罚活动的全面客观反映，不应该包括一些与处罚行为不直接关联的材料，如对举报人的奖励材料。举报人的举报可能直接决定案件的查处，但对举报人的奖励材料与行政处罚并没有直接的联系。其次，案卷材料往往缺乏整合，导致案卷目录只是简单地按时间或重要性等一一罗列，材料排序较为混乱。案卷材料本身要能够反映行政处罚做出的阶段，如立案、调查取证、听取申辩、做出处罚决定等，这样才能为案卷评查提供方向引导，否则，面对一堆杂乱无章又不完整的案卷目录，案卷评查工作势必难以有效开展，也势必会影响到案卷评查的效果。实践中，有少数行政执法部门办案人员没有意识到这一点，不重视对目录的整理和排序，影响了案卷评查活动的正常开展。
2.字体字号不统一。在实践中，同一行政执法系统各执法单位甚至同一单位不同执法人员在案卷制作中字体字号不统一，出现字体字号五花八门的案卷文书。这无疑会给人带来一种不专业和不严肃的印象。行政处罚决定书内容相对固定，是执法机关实施行政处罚最重要的文书，也是最终交给行政相对人的重要材料，有相当的严肃性。作为体现严肃性的方式之一，行政处罚决定书的字体字号应统一规范。
3.处罚决定书标题和受处罚人情况交代不规范。行政处罚决定书是否需要标题存在不同做法。大多数行政处罚决定书的开头部分都会写文件标题，以使整个文件显得规范正式，但也有一些处罚决定书不写文件标题，各个执法单位标准不一。另外，行政处罚决定书还经常出现当事人情况交代不一致的情况。各执法人员对当事人的情况介绍详略程度不同，有的案卷介绍比较详细，有的介绍却非常简单。这也是亟待规范的地方。
（二）内容问题
1.处罚决定书内容描述不准确、不完整，错误告知诉权时有发生
首先，当案件查处进行到送达处罚决定书的阶段时，意味着该案件已经基本定性，当事人已经确定实施了行政违法行为。此时，已不存在当事人“涉嫌”违法的问题，不应在决定书中出现“涉嫌”的表述。制作立案报告书时可以写当事人“涉嫌”违法，但在实际工作中，工作人员经常在后面的文书写作中直接从立案报告书中复制相关信息，使得后面的文书写作出现问题。而且决定书内容要件缺漏现象也较为普遍，一些处罚决定书常常缺少处罚决定履行的方式和期限。在对某市各区处罚卷宗考察过程中，我们发现，处罚决定书中普遍缺少处罚履行的方式、期限及不履行的法律后果等要件，而多数行政法律程序规定都明确要求行政处罚决定书必须载明行政处罚的履行方式和依据。如果不明确告知履行方式、期限及法律后果，当事人便无从得知相关情况，从而导致产生很多不必要的麻烦和纠纷。这种做法不仅不符合行政合法性原则，更会直接影响到案件的执行和终结，在一定程度上造成行政执法资源的浪费。其次，错误告知诉权时有发生。在部分处罚决定书中，对当事人的诉权告知存在明显错误，如将起诉期限随意延长或缩短，明显违反《行政诉讼法》关于三个月起诉期限的规定。根据最高人民法院相关司法解释的精神，错误告知诉权即视为没有告知诉权，起诉期限自决定做出之日起两年之内都可以起诉。这样无疑将行政诉讼起诉期限从正常的三个月延长到了两年时间，给行政行为的被诉带来了极大的可能。
2.证据材料制作存在瑕疵
现场检查笔录是现场查验之后对客观事实存在的一种描述和记录，也是最终决定对相对人进行处罚的直接证据材料。证据作为证明案件真实情况的客观事实，必须是客观存在的事实材料，必须是对案件事实的客观反映和真实记载。因此，现场检查笔录一定要客观，不能随意添加主观因素。否则，进入行政诉讼阶段，现场检查笔录会因不具备客观性和相关性而不能作为证据采用，从而可能造成行政机关的败诉。然而，不少案卷的现场检查笔录是执法人员对现场的简要描述和对案件性质的主观猜测，并没有遵循客观记录的原则，执法人员也没有意识到现场检查笔录作为直接证据的重要性。
3.集体讨论失之空泛
行政处罚案件集体讨论情形只发生在查处情节复杂或者出现重大违法行为以及其他需要集体讨论的案件中。集体讨论方式不仅可以发挥民主决策的优势，而且对于限制行政机关的自由裁量权具有重要作用，当然值得肯定。但现实中的集体讨论程序，从讨论记录即可看出，多数都是办案人员说明初步处罚意见，其他人员随声附和，极少有反对意见。“如果行政执法的质量特别高，这种可能性也不能说绝对没有，所谓‘英雄所见略同’。但现实是行政法治建设处于起步阶段，行政执法水平依然很低。行政执法案卷所反映出来的这种‘讨而不论’，导致集体讨论、民主决策程序流于形式”（李瑰华：《行政执法案卷制作规范研究》，《西安电子科技大学学报》2012年第4期）。这种情况值得重视。
二、行政处罚案卷制作工作的改进与规范
（一）对案卷制作形式进行改进
1.统一案卷材料范围，规范案卷目录基本顺序
行政处罚案卷的所有材料是否相关、目录是否完整有序，是人们对整个案卷的第一印象。如果处罚案卷当中夹杂了一些与执法活动无关的材料，不但会给案卷评查带来不必要的工作量，也会给人一种不专业的感觉。如果翻开案卷的首页，看到的是一堆毫无章法、乱七八糟的案卷目录，无疑会使人对案卷的严肃性产生怀疑，进而对处罚案件本身的公正性产生怀疑，同时也使案卷目录失去了其应有的指引作用。因此，行政执法部门应对案卷材料范围和目录基本顺序规定相对统一的标准，以提升案卷制作的整体质量。可以围绕行政处罚行为的发生、发展和结果确定案卷材料的基本范围。案卷目录可参考法院司法案卷制作的基本顺序进行改进，即按照立案材料、当事人身份材料、证据材料、申辩材料、决定书及送达文书这样一个基本的顺序排列。
2.统一文书格式，将标题、受处罚人情况和字体字号做成可反复使用的固定模板
虽然制作处罚案卷的本质是要对行政处罚的过程进行文字记载，是一系列行政执法活动的综合表现形式，但文书制作的格式也会间接影响到文书制作的质量。假如文书的标题、受处罚人情况、字体字号始终清楚统一，案卷呈现在查阅者眼前时就会清晰明了、一目了然。不论是多少份案卷放在一起，也不会让人觉得杂乱。在技术上，将标题、受处罚人情况和字体字号做成可以反复使用的固定模板，不仅可让行政处罚工作更加趋于专业化，提高行政执法人员的工作效率，还可以避免因受处罚人情况交代不清楚导致无法送达或难以执行等问题的产生。
（二）对案卷文书内容进行规范
1.进一步规范执法程序，重新认识集体讨论程序的重要性
文书制作内容的不规范，很大程度上源于执法过程的不规范。对于常常流于形式的集体讨论程序，如实记录的结果就是文书内容空泛，毫无实际意义可言。要使案卷制作更加完善，就需要对案件的执法过程予以完善，以充实相应的文书内容。要想完善集体讨论程序，就必须深刻认识到集体讨论的必要性和重要性。集体讨论程序并不是法律规定的必经程序，但只要进行了集体讨论这个过程，讨论便应该充分发挥参会人员的集体智慧，对案件背后的理由和依据进行严密充分的论证，这样才能深入接触案件的真实情况，而不是只单纯地对处理意见进行附和。只有在实质上做到了真正讨论，才能进一步在文书制作的过程当中实现标准化和规范化。
2.提高法律知识素养，认真研习证据法、行政处罚法等相关法律规定
从行政处罚案卷制作中出现的种种问题可以看出，造成行政处罚案卷制作不规范、不科学最本质的原因还是行政执法人员的法律知识素养不够。不论是案卷内容不规范，还是制作程序不完善，深究下去都是执法人员的法律知识不够造成的，大多数执法数人员只是凭借长期的执法经验和执法习惯在进行处罚和案卷制作。日常工作中的行政执法案卷制作，只是对执法经验和惯例的一种依赖和沿袭。如果对行政执法人员的综合执法能力加强培训，就会有效避免和减少行政处罚案卷制作上的不足。从现有处罚案卷分析样本看来，特别需要加强证据法、行政处罚法等相关法律规定的培训。虽然对执法人员的素质进行提升不是一个简单的过程，但只有积极努力地去改善、去尝试，才能真正调动执法人员的工作热情，最大程度地激发执法人员的潜在综合能力。我们有理由相信，在行政管理过程中，在执法人员提高自身素养的基础上，案卷制作一定能达到科学、规范的要求，进而有效提高行政管理水平。
作者：杨登慧李伟单位：西安市烟草专卖局副局长、法规处处长
