高等教育公共管理

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摘要：高等教育公共管理的合法性基础是高等教育具有公共物品的性质，公共性是衡量高等教育公共管理基本的规范价值尺度。高等教育公共性受到现实挑战的因素很多，其中有观念性因素、资源性因素、政治性因素，也有公共管理本身的因素。管理主义盛行、管理伦理不端，是高等教育公共管理中行为失范的重要原因。改善高等教育公共管理，需要树立正确的管理价值观，建立民主管理制度和权力约束机制，推进社会治理。关键词：高等教育；公共管理；行为一高等教育作为一种教育现象或者教育活动，具有教育的一般属性，属于公共物品。尽管高等教育较之初等、中等教育有着更多的私人性与一定的排他性，以至于人们把它归入准公共物品一类，但无论如何，高等教育对于社会公共利益的作用都是显而易见的，高等教育管理作为社会公共事务的属性是不可改变的。尤其在当代，高等教育的社会功能日益扩大，社会运行、社会发展对高等教育的依赖程度日益加深，高等教育管理在社会公共事务中的重要性日益凸显。无怪乎布鲁贝克会认为：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”正因为如此，在高等教育更加大众化的今天，高等教育的公共性不是削弱而是增强了，高等教育管理作为公共事务更加受到人们的关注，高等教育管理的权力作为公共权力也成为公共政治角逐的重要目标。在高等教育公共事务上提出更有吸引力的政治主张，是现代政党重要的政治角逐。英国《泰晤士报》高等教育增刊曾经刊登过保守党发言人、影子内阁教育大臣代明·格林的话：大学将是该党教育改革优先考虑的下一个目标，保守党以往对教育以及其他公共事业的关注没有达到应有的程度，保守党已经吸取了这一教训；“我完全不同意这样一种观点：即公共事业——比如说教育——是工党的议题。公共事业关系到人民大众，因此它绝对是保守党的议题。”这段话让我们看到了英国工党和保守党在高等教育问题上的政治角力，也能使我们更深刻地认识高等教育管理的公共意义。承认高等教育管理权力的公共性，并不是要否认在公共权力名义下所隐含的阶级和集团利益，因为公共权力总是社会矛盾不可调和的产物，而且必然要更多地反映居于社会主导地位利益集团的需要。更何况高等教育本身就是反映特殊意识形态的重要阵地，任何一个利益集团都不会轻视它。正如恩格斯所说：“国家是一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的，它在形式上保留了公共权力的形态，本质上却是和人民大众相分享的公共权力”。公共权力具有阶级性，以一定的阶级利益为出发点，但它只有满足社会大多数人的需要，维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序，反映社会的公共意志，才具备其合法性。公共权力通过法律形式得到确认。在我国，《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，说明我国的公共权力来源于人民的授权。公共管理的根本目的就是实现公共利益，但公共利益的判定涉及到价值的尺度。人们“倾向于把‘公共性’作为公共管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系”。在这个价值体系中，公平与正义应当是最基本的价值理念。公共管理等于“公共性”加“管理”，“公共性”是公共管理的本质属性，也是衡量公共管理的价值尺度，偏离公共性，则公共管理就不是真正的公共管理，或者，就不是良好的公共管理。在高等教育公共管理领域，高等教育的机会均等、公平对待已经成为国际所普遍认可的价值目标。联合国教科文组织在《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》中指出：应当让人们“平等接受高等教育”，“根据《世界人权宣言》第26.1条，能否被高等院校录取应根据那些想接受高等教育的人的成绩、能力、努力程度、锲而不舍和献身的精神，而且一个人一生中的任何时候均可被录取，其以前所获得的实际能力应得到应有的承认。因此，任何人不得因其种族、性别、语言、宗教，也不得因其经济、文化或社会差别或身体残疾而被拒绝接受高等教育。”在当代社会，高等教育作为社会资源仍然具有稀缺性，实现高等教育的机会均等、权利公平绝非易事。即使在发达国家，高等教育机会不均等、权利不公平的现象也客观存在。高等教育入学率已经超过82％的美国，“目前由于学业准备不足、缺乏信息，以及一直存在的经济阻碍，大学对低收入家庭和少数民族学生的入学机会存在限制”，“有34％的25岁至29岁白人青年获得学士学位，而同一年龄段黑人青年的这一比例为18％，拉丁裔青年仅为10％;60％的25岁至64岁美国人口不具备中等教育后文凭”。因此，未来美国的高等教育公共政策仍然要努力于让低收入家庭和少数民族学生“进得去”大学、“上得起”大学。我国是一个发展中国家，内地高等教育在经过了8年的持续扩张之后，高等教育在学总人数达到2500万人，增长了3倍，毛入学率由9.1％提高到了22％，进入了大众化阶段。但是，与日益增长的高等教育需求相比，资源的缺口依旧很大。而区域之间、农村与城镇之间、社会阶层之间高等教育机会的不均等、权利的不公平现象依旧十分突出，不同办学主体之间、不同类型和不同层次高校之间资源配置不均衡现象也依旧客观存在。因此，高等教育公共管理如何坚持公共性，将会是一个长期的问题。二公共性是衡量高等教育公共管理基本的规范价值尺度，然而公共性总是受到现实的挑战，其中最重要的是观念因素。在我国，对于高等教育公共性的认识可以从下面一些表述得到反映：如“忠诚党的教育事业”；教育是“民族的、科学的、大众的”、“反映新的政治经济，巩固与发展人民民主专政的一种工具”；“高等学校的基本任务，是贯彻执行教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合的方针，培养为社会主义建设所需要的各种专门人才”等等。在这种意识形态之下，高等教育事务已经不是通常意义上的公共事务，而是政治事务、政党事务，高等教育成为阶级专政的工具。因此，在相当一段时期，高等学校是有政治“门槛”的。“”期间，政治性限制被推到了一个极端，只有“根红苗正”、“立场坚定”的人才能进大学，只有“紧跟”的人才能上讲台，此时高等教育的公共性丧失殆尽。改革开放以后，随着以阶级斗争为纲左倾思想束缚的逐渐肃清，社会由计划经济向社会主义市场经济体制转型，以及高等教育事业改革和发展的不断深入，人们对于高等教育的观念也在发生变化。人们越来越接受这样的观点，“大学——面向全民的文化场所和学习场所”，高等教育是要“培养非常合格的毕业生和能够满足人类各方面活动需要的负责任的公民”。百姓接受高等教育的权利意识则越来越强，平等、公平的观念愈益深入人心。而政府的管理也在走向转型，公共管理的概念开始建立。不过，高度政治化观念的影响仍然存在，公共性在行政话语中还是一个陌生的字眼。在高等教育管理实践中，传统的制度、传统的行为还很有市场。教育管理制度改革尤其是高等教育管理制度改革落后于社会其它事业制度的改革，应当说与此不无相关。值得我们注意的是，在社会转型过程中，人们对于高等教育的属性有了另一种认识。从允许高校招收委培生、允许社会力量办学，到实行学生缴费上学、毕业自主择业，我们可以看到社会意识对高等教育私人性、市场投资价值的关注。20世纪90年代初，政府明确把教育作为第三产业，强调教育是“对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业”，把它作为加快发展第三次产业的重点。在这种政治决策的导向下，高等教育的经济价值或者说市场价值被强调，高等教育“产业化”、“市场化”一度成为社会、学界的流行话语。而在高等教育管理的实践上，努力开拓市场渠道，提高资源配置效益，成为政府施政的主要方略。从高等教育的公共投入看，20世纪90年代“财政拨入高等教育经费的绝对额也在不断增长，但增长速度低于同期国内生产总值的增幅”；“财政拨入高等教育经费占国内生产总值的比例不仅没有增加，反而略有下降”。从普通高校收入来源结构看，国家财政性拨款的比例在不断下降，1997年为85.78％，2000年为55.7％。虽然政府并没有明文主张“产业化”、“市场化”，但是我们的公共政策分明折射出“产业化”、“市场化”的观念。1998年起始的高校连续3年大扩招，是一个最清楚不过的例子，其最初的政策动机，就是为了拉动内需。政策提议者、亚洲开发银行的汤敏博士在接受《21世纪经济报道》记者采访时介绍：“当时的大背景是亚洲正在发生金融危机，受其影响，居民不愿去消费，内需启动非常困难。我们分析后认为扩大大学教育是一个可以启动的消费点，所以我们就提出来应该通过增加大学的学费，配合大规模的助学贷款来扩大大学的招生量。大学扩招有这样几个好处，一是能够增加从学校到学生的消费。二是可以缓解当时的就业问题。第三，从长远考虑，可以培养人才，提高我们的国际竞争力。”这个政策提议很快为政府高层接受，政府迅速作出了扩招的决策，以至于教育行政部门也措手不及。三高等教育公共管理公共性所受到的现实挑战，除了观念因素以外，还与公共资源不足的困境有关。作为发展中国家，我国高等教育公共资源的短缺显而易见。在这样一种情况下，保证公共财政的合理投入和资源的恰当配置，就显得尤为重要。然而令人遗憾的是，我国教育公共财政投入占国内生产总值的比例长期低于世界平均水平，高等教育规模的持续扩张加剧了办学经费的紧张，这种紧张部分地被不恰当地转移到了公众身上，造成了新的机会不平等和社会不公平。“绝对量的高速增长掩盖着一个相反的事实：由于学生数量的增速快于国家和社会投入的增速，因此生均国家投入和社会投入已经连续几年悄然削减。1999年生均国家投入登上9743元的最高峰，随后3年便逐次减为9324元、8268元、7622元，平均每年削减7.9％。社会投入趋势亦然，平均减幅为9.6％。而个人投入却一如既往地上涨，每年的生均值都要增加1000元以上，2002年生均为11272元，比国家投入高47.9％。”如果我们再把区域之间高等教育发展的不平衡、高等教育内部发展的不平衡考虑进去，矛盾可能更为突出。

公共性价值的实现，与公共权力的民主性程度有关。公民社会的发达是公共管理有效实施的社会基础，民主政治能培养对公共行政的“理智性理解”，公民的参与和监督能够克服或最大程度地减少公共权力的异化。从我国高等教育公共管理的实践来看，政府权力高度集中、高度垄断、人治化管理、专制式管理，是典型的特征，并已形成传统，根深蒂固。在向市场经济体制转型的环境下，这种制度化形式的负效应是不可避免的。我国高等教育一些重大政策的出台，常常是因为领导人“首肯”或“拍板”，习惯于“摸着石头过河”，缺失和失误也就不可难免。康宁曾经以1999年高校扩招为案例，对扩招政策的决策背景、预期影响，特别是过渡期教育决策特点与制度安排的关系，进行了分析和探讨。她认为，扩招的主要政策目标没有达到预期，原因就在于双重制度的制约。由政府主导的干预（制度安排），使得教育资源的配置方向、性质、作用以及效果既不同于计划经济条件下的资源配置，也不同于市场机制引导下的资源配置。在今后的转轨中，双重制度约束将使决策的两难选择加大，变革成本上升。当决策者在不能改变原有制度框架下进行某一制度创新时，即使政策制定过程是完全理性的（事实上只能是有限理性），也可能得到一个改革成本大于实际收益的结果。人们对制度性短缺的共识不足，将会影响到教育政策的环境。从公共管理本身看，公共性丧失或者说公共性失范的一个缘由，是管理主义的盛行。由于公共管理的扩张和资源减少，公共管理主体以经济、效率、效能为行为原则，致力于提高管理的技术，注重实现公共管理目标的各种可能方式和手段，而忽视公共管理公共性。公共性的丧失使得公共管理活动发生价值偏离，变成纯粹的管理活动。这种情况，国外有国内也有。在高等教育公共管理中，绩效本是一种资源管理的手段，但在有些地方绩效本身成为了目的，在追求绩效的行动中，公共性价值被忽视。比如20世纪90年代以来的高校合并潮，其最初始的动机是改变条块分割、重复办学、部分高校规模过小、资源配置效率不高等问题，应当说这是高等教育体制改革的积极举措。可是，当合并被利用来满足上规模、上层次、上等级之类的政绩要求的时候，教育本身的目的给模糊了，受教育者的权利和利益给漠视了。近来社会对某些大学花巨资修建“豪华”校门的批评，对某些大学巨额贷款的议论，从中我们都可以看到好大喜功的追求所造成的负面影响。教育行政机构动辄搞“工程”，频繁地检查部署、评估考核、评奖评优，让高等学校不胜其烦，穷于应付，不仅耗费了许多宝贵的资源，增加了公共管理成本，而且为不正之风提供了温床，使施政行为失信于公众。例如普通高校本科教学质量评估在很多高校都被视为“劳民伤财”的事，尤其是迎评造假，“尽管内情人心知肚明，为了教学评估运动不惜举校弄虚作假，依然上行下效。”在今年“两会”期间，一批教育界人士疾呼，应正视正在实行中的“高校教学评估”造假行为。从另一方面讲，公共性失范的又一个缘由，是公共管理主体伦理的不端。公共管理组织从逻辑上讲是受公众的委托来行使公共权力的，在道德上它们应当代表委托者的利益，以“公”的立场来正确处理公共事务。可是在现实中，公共权力的行使者有可能谋求自身的利益。比如风行于各地的“大学城”建设，被一些人称为“教育地产”与知识经济时代的黄金组合。在几年时间里，全国近50座“大学城”兴起。据全国人大常委会执法检查组“对22个省（区、市）的不完全统计，截至2003年初，在建和拟建的大学城有46个，占地面积超过40万亩……更有甚者，有的以建大学城和高尔夫球场为名，大搞房地产开发。”国家审计署对南京、杭州、珠海、廊坊4个城市的“大学城”开发建设情况进行的审计调查发现，违规审批非法占地问题突出，贷款规模过大存在偿贷风险。如南京市仙林、江宁和浦口新校区的12所高校建设项目，目前银行贷款为27.28亿元，占实际到位资金的71％。这些学校还本付息主要靠学杂费收入，按目前收费情况测算，今后每年还本付息额将超过学杂费收入的40％，个别甚至达到80％。造成“大学城”政策失控的原因可能有多方面，但决策者好大喜功、谋求政绩、谋求经济利益，甚至谋求个人私利，是重要的因素。决策者对自身特殊利益的谋求必然侵害公共利益。一些“大学城”要求学生缴纳高额的学费，实际上把部分高额建设的成本分摊给了民众。四我国现在是高等教育的世界第一大国，但还远远不是高等教育的强国，要使我国高等教育事业健康、和谐、可持续地发展，真正为建设小康社会提供强大的动力，就必须改善高等教育公共管理。牢固树立公共性观念，是未来高等教育公共管理改革必须要很好解决的价值前提。无论是极端的政治化，还是产业化、市场化，都必然导致高等教育公共管理公共性的淡化。“穷国办大教育”的确是中国的国情，但决不是我们一味强调效率、强调市场化、强调差别的理由。建立民主管理制度和权力约束机制，是改善高等教育公共管理的关键。对于教育这样一种关涉广大人民群众利益、关系社会长远发展而又极为复杂的事业，公共决策必须民主化、科学化，应当尽可能满足社会各利益主体的多样诉求，应当尊重教育的客观规律。对于公共权力必须进行有效的约束，防止权力膨胀，防止权力寻租，维护公共权益。高等教育公共管理的社会参与，是改善高等教育公共管理的重要条件。国际经验告诉我们，民间非营利性组织参与社会治理，是解决政府“失灵”和市场“失灵”的有效途径。高等教育领域同样如此。我国高等教育的社会治理尚处于萌芽状态，需要予以积极的扶持。社会力量强大了，就能够更好地调节各方利益，吸纳更多的社会资源，维护社会公平与正义，起到政府所起不到的作用。参考文献：[1]布鲁贝克。高等教育哲学[M].郑继伟，等选译。浙江教育出版社，2001,(32).[2]郭勉成编译。大学：英国保守党改革的下一步目标[M].比较教育研究，2003,(1).[3]恩格斯。家庭、私有制和国家起源[A].马克思恩格斯选集（第三卷）[C].[4]王乐夫。公共性：公共管理研究的基础与核心[J].社会科学，2003,(4).[5]汪辉勇。公共性：公共管理文化的价值追求[J].求索，2004,(6).[6]高靓。美国高等教育未来规划在热议中揭晓[N].中国教育报，2006-10-09,(6).[7]联合国教科文组织。教育——财富蕴藏其中[M].北京：教育科学出版社，1996.126.[8]联合国教科文组织。21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言[J].教育参考资料，1999,(3).[9]杨周复，施建军。大学财务综合评价研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002.91.[10]李磊。一个亟待澄清的概念[EB/OL].[11]刘芳。对我国高等教育收费制度的思考与建议[J].大学时代（学术教育版），2006,(3).[12]康宁。论教育决策与制度创新[J].高等教育研究，2000,(2).[13]黄安年。我们需要什么样的高校教学评估？[EB/OL].

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