高等教育评估制度

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摘要：运用新制度经济学制度变迁的分析框架，来研究我国20多年来高等教育评估的制度发展和制度变迁过程很有意义。我国高教评估制度的产生和发展过程是与我国高等教育管理体制的改革密切联系在一起的。其变迁形式主要是强制性变迁，前期制度供给充足，而后期则相对不足。强制性变迁对于我国高教评估的全面、有效推行起到了积极的作用，但同时也不利于高等教育评估制度的健康发展。当前，只有选择强制性制度变迁和诱致性制度变迁结合的制度变迁路径，采用市场化的引导策略，才能使高等教育评估的制度需求与制度供给实现动态的平衡。关键词：高等教育评估制度变迁强制性制度诱致性制度路径选择一、引言按照新制度经济学家诺斯的分析，制度分为正式制度与非正式制度。其中，成文的、由权力机构来保证实施的制度称为正式制度，如法令、政府命令、公司章程、商业合同等；而一些不成文的制度就是所谓的非正式制度，如习俗、传统、道德伦理、意识形态。制度变迁则是指创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整，它是制度替代、转换、交易与创新的过程。林毅夫将制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者是国家在追求租金最大化及产出最大化目标下而通过政策法令实施的变迁，后者是人们在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。在高等教育内部，同样存在着一系列的制度体系，如教育法规、教育政策等正式制度和教育思想、教育文化等非正式制度。相应的，高等教育的制度变迁最为显著的情形就表现为教育思想的发展与确立以及重大教育制度法规的颁布：前者主要由非正式教育制度积习而成，从变迁的形态来看，体现为诱致性制度变迁；后者则是强制性制度变迁，是国家和政府常使用的一种自上而下的教育变革策略。高等教育评估作为当前保证我国高等教育质量的重要外部手段，近年来成为社会各界关注的焦点；并取得了积极的进展。作为教育制度的一个重要组成部分，在高等教育评估的发展过程中所形成的教育评估制度也包括两个部分：一个是与高等教育评估有关的思想、文化等非正式制度，另一个是与高等教育评估有关的法规、政策等正式制度。教育评估制度的萌生和逐步发展，同样也是制度变迁的过程。在教育评估产生和发展的过程中，如果教育评估制度由萌生达到了相对成熟和稳定阶段（或制度均衡状态），那么就可以把这一制度的变迁过程理解为一种效益更高的制度均衡状态对另一种非制度均衡状态的替代过程。当然，从当前我国高等教育评估的发展现状来看，我国高等教育评估制度还处在探索阶段，高等教育评估制度达到成熟和稳定阶段还需要一个过程。笔者拟采用新制度经济学关于制度变迁的理论框架，对我国高等教育评估制度（主要是国家或教育机构颁布的法律、政策等正式制度）的发展变化加以分析，从而为我国高等教育评估的制度建设提供参考。二、我国高等教育评估的制度变迁新制度经济学认为，当社会政治经济环境发生变化时会产生潜在的收益，如果这些潜在的收益无法在现有制度安排内实现，便会产生对新制度的需求；同时，也总会有些人或组织为了获取潜在收益而率先克服障碍、提供新的制度。从这个意义上说，制度变迁也就是制度供给满足制度需求的过程。从近20年来我国高等教育评估制度的发展脉络不难发现，我国高等教育评估制度的建立与发展是与我国高等教育体制改革密切联系在一起的。当经济体制的发展引发教育体制变革时，原来政府全面控制的高等教育管理体制就无法适应时展的需求，客观上要求政府把对高等院校的直接管理和全面控制变为间接管理和宏观调控。在这种情况下，高等教育评估制度作为政府间接控制和监督高等院校的一种重要方式和手段就应运而生了，以实现高等院校自主化、民主化、科学化管理。1、高等教育评估制度的准备阶段(1978-1984)。从十一届三中全会到《中共中央关于教育体制改革的决定》发表之前，高等教育体制改革处在“酝酿、启动”阶段。这一阶段的重点是改革原来高度统一的高等教育管理体制、扩大高校的办学自主权。具体的表现就是一系列的“放权行为”：把本应属于省级的管理权限从国家要回来，把“要回来”的权限中属于高校应有的自主权部分还给高校，以调整中央与省两级高教主管部门之间以及政府与高校之间的关系⑤。处于这一阶段的高等教育体制改革并没有明确提出采用高等教育评估等方式来转变政府的职能、实现宏观管理的思路，但政府逐步的改革与放权已经为高等教育评估制度的产生和启动奠定了良好的基础。高等教育评估此时处于“准备”阶段。2、高等教育评估制度的启动与试点阶段(1985-1991)。1984年，党中央的《中共中央关于经济体制改革的决定》突破了把“计划经济”同“商品经济”对立起来的传统观念。为了适应经济体制的转变对教育体制改革的需求，1985年党中央做出的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确了我国教育体制发展的总体方向，具体的改革点在于“加强政府宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。政府对教育的管理要逐步从原来的全面控制转化为运用立法、拨款、政策指导等方式加以调控。同时，《决定》提出：教育管理部门要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估。国务院在《关于第七个五年计划的报告》中也指出：要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评估和监督制度。以此为标志，高教评估在实践和制度上开始启动和进入试点阶段。1985年，原国家教委颁布《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，全面布置了高等工程教育评估研究和试点工作，首次提出建立我国高校评估制度。此后，原国家教委委托北京、上海及机电部、煤炭部等部门及地区，进行了本科评估的试点工作。评估活动涉及4个部、4个省市、87所高校。评估范围包括以本科教育为主的办学水平评估、专业评估、课程评估三个层次。1990年，在总结“七五”期间我国教育评估理论研究成果和试点工作经验的基础上，原国家教委正式颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，提出建立、健全包括“合格评估”“办学水平评估”和“选优评估”在内的社会主义高等教育评估体系和评估制度。这是新中国成立以来我国第一个关于教育评估的行政法规性专门文件，标志着我国教育评估的理论和实践工作开始规范化，并为其进一步发展提供了重要的制度保证。在这一阶段，高等教育评估的主要政策性文件和主要活动见表一所示：3、高等教育评估制度的全面展开与蓬勃发展阶段(1992-)。1992年，党的十四大正式确立了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标。为了适应经济体制改革的需要，国家颁布了一系列的法规来推进高等教育体制改革。高等教育评估制度从此也由“逐步试点”进入到了“全面展开和蓬勃发展”阶段。在这一阶段，国家的涉及到高教评估的文件主要包括：1992年国务院批转的《国家教委关于加快改革和积极发展高等教育的意见》中强调：“教育行政管理部门要通过修订专业目录，制定各科类、专业的基本规格和主要课程的教学基本要求，积极开展教学研究和教学评估，建立高等学校教学工作伪宏观管理和指导。”1993年2月，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》对与社会主义市场经济相适应的教育体制改革的目标以及教育评估的地位、作用做了明确的规定。《纲要》第32条指出，要“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系。各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务”。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第24条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构的教育评估制度。”1998年颁布的《高等教育法》第44条规定：“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”这为高等教育评估制度提供了法律保障。1998年5月，教育部成立了“普通高等学校本专科教学工作评估专家委员会”，并在同年颁布的《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》中指出：“本科教学工作由教育部统一领导，目前评价工作主要由教育部高等教育司组织专家实施；今后将委托高等学校教学工作评价专家委员会实施，同时吸收社会力量参与。”

2002年，教育部宣布：将前期所进行的合格评估、选优评估和随机评估三种形式统一起来，试行一套总体框架基本相同但针对不同层次、不同科类及不同隶属关系等情况分别设置不同标准的评估方案，统称之为普通高等学校本科教学工作水平评估方案。2004年，教育部正式下发《教育部关于设立教育部高等教育教学评估中心的通知》和《教育部关于下发“教育部高等教育教学评估中心职责任务、管理体制、机构设置和人员编制方案”的通知》，宣布成立教育部高等教育教学评估中心。该中心的主要职责是：根据教育部制定的方针、政策和评估指标体系，具体实施高等学校教学、办学机构教学和专业教学工作的评估；开展高等教育教学改革及评估工作的政策、法规和理论研究；开展评估专家的培训和对外交流等方面工作。在这一阶段，高等教育评估的主要政策性文件和主要活动见表二所示。三、我国高教评估制度变迁的特点及其不足1、高等教育评估制度变迁的特点。(1)高等教育评估制度的建立与发展是和高等教育体制改革、尤其是高等教育管理体制改革密切联系在一起的。随着我国市场经济体制的建立和逐步完善，改革原来政府全面控制的教育体制成为必然。正是为了改变政府的职能、扩大高等院校的办学自主权，高等教育评估才被逐步引入到高等教育管理界并随着高等教育管理体制改革的深化而得到迅速发展。高等教育评估制度建立与发展的宏观背景是我国的经济体制改革，同时它也是高等教育体制改革、特别是高等教育管理体制改革的产物。可以说，高等教育管理体制改革为高等教育评估制度的建立奠定了基础；而高等教育评估制度作为高等教育管理体制改革的一部分，其实施和发展也促进了高等教育管理体制的改革。(2)在制度发展的前两个阶段，制度供给充足，而后期（主要是1998年以后）制度供给明显滞后和不足。通过前面的表一和表二我们可以看到，在高等教育评估制度发展的前期，从1985年到1998年间，政府了一系列与高等教育评估相关的政策和文件。而此时，高等教育评估实践还处在探索和试点阶段，可以说是制度建设在前、实践探索在后，制度引导着实践的发展，制度供给是非常充分的。而1998年以后，基本上没有什么文件和政策，而此时高等教育评估在实践上已全面展开并迅速进入了繁盛阶段，可以说是实践在前、制度建设在后，实践发展要求加强制度建设（高等教育评估中心的成立就是评估实践的需要，这一机构从酝酿到最终的成立经历了很长时间），在制度供给上明显滞后。(3)以强制性制度变迁为主要形式，所形成的制度主要是政府文件和法令等正式制度。高等教育评估制度变迁的形式是自上而下的强制性变迁。这主要表现在以下三个方面。一是从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》到1990年的《普通高等学校教育评估暂行规定》再到2005年的《教育部关于设立教育部高等教育教学评估中心的通知》，这些文件都是以政府的法令和文件形式的。二是政府在制度选择和制度改革中处于主动地位，起着决定性的作用，是制度选择和制度变革的决定者；而高等院校处于被动的地位、起着从属的作用，是既定制度的接受者。政府主管部门在评估程序与方法的制定，评估机构的设立与管理、评估标准的选择上具有绝对的权威和权力（尤其是1998年以前），而高等院校在这方面缺乏必要的主动性和话语权。三是制度变革的路径具有激进性，制度一旦出台就能实施。能从核心制度开始进行改革，而不是像诱致性变迁一样先从核心制度的外围开始，然后逐步深入。2、高等教育评估制度变迁的不足。(1)强制性制度变迁使得高教评估过于强调政府的主导作用，高等院校、社会公众的主动地位缺失。“一般来讲，政府主体（制度制定的人）对信息、时局的把握及其特殊的权力身份，以其为主导而推行的教育制度变迁效率高，能有效推进教育发展。”因此，在教育体制改革初期，当人们的思想观念不够开放、高等院校的主体意识不强时，强制性制度变迁对于高等教育评估在短时期内得以全面推行起到了积极作用。评估工作对全面提高高校办学管理水平和质量也起到了巨大的鞭策作用，充分体现了政府转变职能、加强宏观管理的作用和成效。但强制性制度变迁也使得高教评估更多的是从政府、从教育主管者的角度出发，把高教评估当作了政府监督和管理高等院校的工具和手段。在评估过程中，高等院校处于被动和接受状态，缺乏相应的主动性和积极性；社会公众（接受高等教育的学生和家长）在高教评估中应有的地位和作用都没有被考虑到，高等院校、社会公众的主动地位缺失。(2)强制性制度变迁使得高教评估在后来的制度建设上难以打破业已形成的利益分配格局，导致当前高教评估的制度供给明显滞后和不足。按照制度经济学的观点，制度是对所有利益相关者的利益和权力的分配方式。新制度的产生和发展就意味着要打破原有的利益分配格局并采用新的分配方式。教育评估制度的发展和完善事实上是教育评估的多个相关利益群体之间的动态博弈过程。在现有的高教评估体系中，已经形成了相应的利益集团，如政府和政府领导下的评估机构。他们所享有的权利和义务就长期处于不对等的状态，其“设租”和“寻租”所获取的利益使其难以舍弃现在的决定地位。而且，这些利益集团往往会出于维护自身利益的需要，不支持、甚至阻碍新制度的建设。因此，尽管当前处于利益分配劣势的高等院校和社会公众不断呼吁建立相关的制度以引导政府和高校之外的第三方社会评估机构的建立，保证其合法性，但这方面的工作依然举步维艰、发展缓慢，导致当前高教评估制度供给明显滞后和不足。(3)强制性制度变迁的有效性很低，制度设计滞后于实践发展。强制性制度变迁中的制度供给是根据经验而不是当前现实的需要。因此，制度有可能符合发展的需要也有可能不符合发展的需要，低效性不可避免。如果说在我国实行高等教育评估制度的早期，政府机构持续的制度供给对当时高教评估的实践具有一定推动作用的话，随着社会的发展、尤其是市场经济的逐步实施，原有计划经济体制下所形成的制度的积极作用就逐步丧失、甚至成为了实践的阻碍。现在的高教评估不仅要实现政府的宏观管理，更要承担保证高等教育质量、实现公众问责以及促进高等院校自身发展的职责。“从单纯的政府控制的评估，转向政府委托与监督下的社会评估，通过建立第三方的社会性的高等教育评估机构来改善公众、政府与学校等各方面的关系，寻求一个能在学术自由、教育质量保证和政府管理之间的平衡”不仅是世界各国高等教育的基本趋势，也是我国高教评估的发展方向。在这样的背景下，各种社会性的评估机构应运而生，如广东教育发展研究和评估中心、中国网大等。它们的评估实践和探索迫切需要相适应的制度来加以引导和规范。而我国在原有计划经济体制下建立的、强调政府在高等教育评估中地位和作用的一系列制度，已经远远不能满足市场经济体制下高等教育评估实践的需要。甚至可以说，当前的“高等教育评估制度基本上处于‘真空’状态，或可称之为‘立法懈怠’状态”。这在很大程度上影响了高等教育评估的健康发展。四、我国高教评估制度变迁的路径选择根据制度变迁的理论，“每一次有力的制度变迁既需要一定的产生制度的背景积淀，更需要处于制度变迁获利地位的变迁主体的推动。”可以说，当前的高教评估在这两方面都有了一定程度的积累：一方面，市场经济体制改革的深化使得人们的思想观念进一步开放，高等院校的独立意识和社会公众的问责意识进一步提高，高等教育评估20多年的实践探索（尤其是近年来社会机构、学术团体开展的各种评估实践）为新制度的产生提供了广阔的背景；另一方面，在原有的制度环境中，利益没有得到充分考虑的社会公众和高等院校的力量在市场经济的大背景下越来越不容易忽视，它们完全有动力作为制度变迁的获利主体，打破原有的利益平衡，从而建立新的制度。从高等教育评估制度形成和变迁的历程以及当前高等教育评估的实践和发展趋势来看，政府不可能再与从前一样以强制性变迁的形式推动高教评估制度的改革与发展。而高校、社会公众以及各种社会评估机构作为新制度的获利者，只能采用自下而上的诱致性制度变迁来促进新制度的产生。因此，高等教育评估制度只能选择诱致性变迁和强制性变迁相结合的路径，才能实现高等教育评估制度需求和制度供给之间的平衡。在选择这一路径的过程中，需要注意以下两个问题：1、注重强制性变迁和诱致性变迁之间的适时转化。尽管在当前的高等教育评估的制度变迁中，创新主体主要是高校、社会公众以及各种社会评估机构，但政府机构在整个制度变迁中的重要作用不容忽视。这是因为：首先，政府作为高教评估中重要的利益群体，其合法利益应当在制度中加以保证。其次，来自基层的诱致性变迁需要政府的行动加以确认。也就是说，“诱致性制度变迁需要强制性制度变迁来完成后期任务，强制性制度变迁也需要诱致性制度变迁来进行前期探索、积累经验”。当自发的、渐进式的诱致性制度变迁在时机成熟并成为急需时，强制性制度变迁因其特有的优势便走上前台。当制度供给达到一定均衡后，两种变迁类型还会交替、互补出现。可以说，任何一种制度的产生和发展都是这两种制度变迁共同作用的结果。这就要求，在高等教育评估制度变迁的过程中，要注重发挥两种制度变迁各自的优越性，在适当的时候促进强制性制度变迁和诱致性制度变迁之间的转化，从而促进高等教育评估制度的发展和完善。2、采用市场化的引导策略，克服制度变迁过程中的路径依赖。所谓路径依赖，是指在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。正如新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯指出的：“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”制度变迁的路径依赖意味着原有制度的重要性，人们对过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，原有制度的变迁可能进入良性循环，也可能沿袭原来的错误路径发展，从而被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。在高等教育评估的制度变迁和制度发展中考虑路径依赖的影响，也就要求我们必须认识到，“制度本身不是设计的结果，而是内生和发展的，制度的产生和发展必须考虑到政治经济文化、意识形态、制度创新准备、相关利益者的博弈能力等对制度变迁带有根本制约性的因素的影响”。具体而言，在高等教育评估的制度建设中，应尽量采用渐进性的变革策略，并在考虑国情和高等教育发展水平的前提下尊重高校、社会、政府、评估机构各方面的利益关系，尽量以市场化的运行机制来克服路径依赖的影响。这就意味着，我们在注重培育高等教育市场的同时，也要注重培育高等教育评估市场。在这个市场中尤其要强调高等教育评估组织的相对独立性和高等院校的自主地位。只有这样，评估机构才能借助其专业性的评估获得政府、社会和高校等各方的认可，促进高等教育的教育教学质量，最终实现促进高等教育自身的良性和谐发展。