公办高校管理

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摘要：本文分析了地方公办高校的投资现状，对建立高校多元化评估指标体系的必要性与必然性作了探讨，并对如何加大地方公办高校的有效投入问题提出了设想。关键词：地方公办高校评估指标体系多元化有效投入一、对我国高等教育评估指标中办学条件的初步思考实施“高等学校教学质量与教学改革工程”，是教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》中的一项十分重要的内容，其中一条颇为引人注目的措施是“实行以五年为一周期的全国高等学校教学质量评估制度”。事实上，在上世纪80年代，我国高校评估就已受到社会的关注。这些年的探索为建立具有中国特色的高校教学质量评估制度积累了一定经验。然而，高等学校评估的探索和研究还只能说处在“初级阶段”，其中一个重要的原因，就是高等学校投入现状特别是地方公办高校投入现状与评估指标的条件要求之间存在着很大的矛盾和现实上的差距。一是政府对地方公办高校的投入严重不足，与其对国家重点高校的投入相比存在巨大落差，但代表政府的评估却对不同层次高校的办学条件提出了统一要求，对地方公办高校与对国家重点高校执行同一个标准。二是政府对地方公办高校的投入严重不足，但对地方公办高校的办学条件要求却超过了某些发达国家。纵观近年来高等学校教学工作水平评估，由于不切实际的办学条件要求，使得不少高校在评估前为解决建设资金问题，向银行借贷，拖欠企业工程款，甚至向教职工借款，并挤占教学业务费、“人头费”等其他费用大搞基本建设，以达到评估的硬件指标，形成了将投入的重点放在资源的占有而非放在资源的利用上，有些学校在评估结束后出现“江郎‘财’尽”现象。尽管专家们在实践中对评估标准也不断加以修正，使其具有更好的普适性和更强的针对性，教育部颁布的《普通高等学校基本办学条件指标》（教发[2004]2号)也已将普通高校按学科不同制定了6类标准。但是每一大类普通高校中，都会有研究型大学、教学研究型大学、教学型大学等几种不同的办学定位，不区别办学定位的差异而制定同一种标准，无疑会造成部分高校的过度投入。因此，制定高等学校办学条件指标，既应区分学科类别，又要区分办学定位层次；既要考虑学校投资主体及其投资实力，又要考虑学校自身的造血功能及其潜力大小。只有正确面对“穷国办大教育”这一现实国情，充分体现分类指导原则，才能使我们的各项评估收到应有的成效。二、地方公办高校办学条件与投资现状分析1.生均预算内事业费逐年下降随着市场经济体制和国家财政体制的改革，我国地方公办高校投资体制也进行了一系列改革。国家在高教财政方面逐步给地方和高等院校更多的自主权；高等教育从“免费供应”，国家大包大揽到教育成本分担，经费来源多样化，目的在于调动社会、地方各级政府和高等院校增加高等教育投资方面的积极性。占全国高校90％以上的地方公办院校，经费来源及管理均隶属于省和省以下的地方政府。然而据教育部、国家统计局、财政部每年的《全国教育经费执行情况统计公告》显示，近些年来，地方政府对高校的生均预算内事业费支出呈逐年下降趋势(2000年为7309.58元，2001年为6816.23元，2002年为6177.96元，2003年为5772.58元)，已不足以维持运行成本，更无力负担固定资产投资。2.自筹资金比重逐年增加据统计，高校扩招的前三年，政府对高校拨款从1998年的342.6亿元增至2001年的613.3亿元，增幅近80％，但政府拨款占普通高校总投入的比例却从62.9％下降至52.6％。最近几年，这一比例下降得更为厉害。相反，高校自筹收入增幅十分强劲，全国普通高校的自筹收入从1998年的202.2亿元增加到2001年的553.3亿元，占普通高校总投入的比例从39.1％跃升至47.4％，成为高校经费来源的半壁江山。对地方高校来说，为维持学校的生存和发展，它们最直接最现实的办法就是向银行贷款，用明天的钱办今天的事，有的院校贷款额已是其年收入的数倍。同时，学杂费收入在自筹资金中也占了较大比例，使得大批高校只有依靠扩招来增加收入。3.调整学杂费标准可行性缺乏一方面高校投入不足，另一方面高校的固定资产投入和办学成本却在绝对地增加。由于科学技术和现代教育技术的不断进步，高校的设备投入在增加；由于人才竞争的日趋激烈，高校的人才投入成本不断加大，地方高校特别是经济欠发达地区的高校引进一名高学历、高职称人才，需要更多的资金投入。但在目前情况下，要调整学校收费也是十分困难的。一是老百姓的承受能力较差。二是与物价水平不能脱节太大。三是高等教育大众化的目标是“不让一个大学生因经济困难而辍学”，收费高显然违背大众化的原理。目前我国高校的学杂费水平已达到居民个人及家庭承受能力的较高值，要在短期内大幅度提高学费很不现实。更何况当前稳定大学生学费的呼声很高，这种呼声不仅来自学生家长、教育主管部门，也同样来自高校内部。高校的领导和职工更清楚地了解农村学生和一般工薪收入家庭的承受能力，每天都在为贫困生的生活和助学贷款操心，他们更深切地体会到稳定的财政投入、合适的收费对办学的重要性。

我们也深知，如果完全遵从市场价值规律的话，学费的高低应该体现它的生产耗费和市场需求。但是高等教育是公益性的事业，它不能完全依据生产成本来定价。更何况我国是发展中国家，大多数人民群众的收入水平还不高，教育消费能力还非常有限，按成本价收学费必然会限制许多优秀生入学，因此，我国高校的学费是难以随生产成本变动的。再说，由于目前高校仍实行计划招生，学费未随供求情况的变化而变化，因此也不可能通过学费变动来约束投资。4.地方高校财务、债务状况个案分析笔者调查了苏北经济欠发达地区的两所普通本科院校。自1999年以来，两所高校招生规模呈稳步增长的态势，年均增长率分别达到11.9％和14.8％;在两校规模扩大的同时，累计增加校舍面积分别为145995和130024平方米，比1999年原有校舍面积分别增加81.1％和83,O％。(1)基建投入来源。从总体格局而言，两校投资渠道呈现多元化，主要包括省、市两级财政拨款、学校事业费收入结转和自筹建设资金、通过银行渠道贷款等。另外，通过国家相继出台的相关政策，以学校融资、财政贴息、税费减免等非传统性形式，相对增加了对教育设施的投入。从投入的总量分析，通过学校自筹和银行贷款投入基建的比重占绝大部分，两院校分别占到总投资的93％和95％，而政府的投入比重极小，仅有几个百分点。(2)学校财务、债务状况及还贷的可能途径。从总体上说，在“十五”期间，随着招生规模的扩大，学费、住宿费的收入有所增加，两所学校通过加强收费管理、调整措施，降低学生的欠费率，尽可能地做到学费的足额、及时上缴，保证了学校各项事业的稳定发展。两所高校的收入总量有大幅增长，同时支出规模迅速加大，负债逐步增加。从还贷资金的可能渠道上看，一是扩大招生规模，加大事业费收入用于偿还基建贷款的比例；二是依靠政府对高校投入经费的增加；三是希望政府出台政策，通过老校园土地置换，以溢出差价还贷。(3)基建方面的突出问题及其原因。一是基建经费缺口较大，难以满足学校建设要求。由于地方财力和收取的学费不能满足学校基建需要，两校只能把银行贷款作为一条可行渠道。这一途径也确实解决了学校的燃眉之急。但教育部、财政部《关于进一步加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》（教财[2004)18号)出台之后，地方高校已经面临贷款的巨大困难，从而可能制约学校的进一步发展。二是相关法规、措施尚不到位。对已出台的相关法规、政策，在执行中举步维艰；对非义务教育阶段选择优质资源的收费差别化尚未形成共识，有关鼓励社会捐资用于教育的法规和措施难以操作。三是高校的偿债能力不足将带来新的财政问题。一方面，国有金融机构向高校贷款虽有其重要的积极作用，但也有可能出现资产的质量问题；另一方面，高校生存竞争的背后也隐藏着潜在的财政危机。三、建立多元化评估指标体系是促进地方公办高校发展的必然要求1.建立以“成本比较”为切入点的评估指标体系，提高地方高校的办学效益和效率依据现行办学条件标准，高等教育的发展需要的投资十分巨大，地方政府的财力难以满足要求。因此，高等教育要得到快速、健康的发展，还是要依靠调整教育资源，减少投资需求，提高资源利用率。过去，一些城市的高校，有的就是一路之隔甚至一墙之隔，却不能从最有利于发展的角度进行调整，教师、设备、场地都很浪费。地方高校应当进行严格的经济核算，通过挖掘现有教育资源潜力，向调整要效益。将人才成本与学校取得的教育收入加以对比，并将自身的资源占用与国内外同类学校的水平进行比较，以便采取有效措施降低成本，提高办学效益和办学效率。教育主管部门要鼓励学校之间的资源共享，打破“不同层次、不同类型”学校之间合作、“异地合作”、学校与非教育部门之间的合作等方面的障碍和禁区，而以教学目标、课程质量的实现为衡量标准。2.建立以“资源利用率”为导向的评估指标体系，改变地方高校的过度投入状况建议将《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》（教高司[2004]21号)中的“资源占有性”导向，调整为“资源利用性”导向。在该方案中，大量地规定了资源的配置标准，且配置越多，得分越高，其出发点在于防止因教学条件影响教学质量。但整个评估方案中并未涉及资源的利用率问题，这不能不说是一个缺陷。市场经济发展到今天，各行各业都在讲究资源的充分利用，降低人力、物力等各种资源消耗，向发达国家的先进指标看齐，唯有高等教育系统内部尚无明确的提高资源利用率的政策导向。举例来说，如果将教室从每天使用6小时提高到8小时，就可将教室条件指标降低1／3;如果全国高校都能提高这一利用率，产生的效益将是巨大的，减少的投入将是非常可观的。应该提倡以满足办学质量和目标要求为度，鼓励少占用资源和更有效地利用资源，鼓励开放办学和相互利用资源。3.结合各地实际制定切实可行的评估指标体系，促进地方公办高校不断发展现行的《普通高等学校基本办学条件指标》（教发[2004]2号)中引用的土地和用房标准，主要来自于建设部、国家计委、国家教委《普通高等学校建筑规划面积指标》（建标[1992]245号)。而建标[1992]245号文的制定，则是原国家教委在原教育部1979年12月《一般高等学校校舍规划面积定额（试行）》和1984年4月《关于调整补充“一般高等学校校舍规划面积定额”的意见》的基础上，“对全国普通高校校舍的现状作了抽样调查及实地调查，并在综合分析研究的基础上”制定的。可以说，制定建标[1992]245号文时，是我国高等教育还处于计划经济影响较强的时期，并且没有进行国内外高等教育的比较研究。教育主管部门2004年采用十多年前的调研结果，并且未与发达国家、中等发达国家进行比较研究，就印发新的《普通高等学校基本办学条件指标》（教发[2004]2号)，显然是不合适的。据笔者直接和间接了解，《普通高等学校基本办学条件指标》（教发[200412号)所定的条件标准，高于日本、韩国、澳大利亚、法国等同类高校的相关标准，脱离了我国财力的可能，加剧了教育经费的匮乏程度。各级政府和教育主管部门要充分认识我国“穷国办大教育”的现实，制定合适的办学条件指标。建议重新调研调整“普通高校基本办学条件指标”，要较大幅度地降低标准，尤其是其中的用地和用房标准。事实上，1998年世界高等教育大会宣言在提出“应建立独立的国家机构和确定国际公认的可比较的质量标准”时就曾强调，“对学校、国家和地区的具体情况应予以应有的重视，以考虑多样性和避免用一种统一的尺度来衡量”。我国高等教育应该建立多元化的评估体系，同一学科类型的高校应具有多种不同的定位，不同定位的高校应有不同的质量标准，对不同类型的高校应该有与其定位相匹配的不同的指标要求。中国各地经济基础、土地资源等条件差异很大；对那些以建设世界或者国内一流大学为目标的高校，人们有理由提出更高的标准；而对于主要承担“大众化”任务的地方公办高校，其办学条件指标的制定可以放权给省（市），允许各省（市）在相当长的时间内存在一定差距，并逐步缩小差距。