高等教育成本管理

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摘要：教育成本定价是实施高等教育成本分担的重要条件。只有教育生产要素能够充分自由流动，教育成本才能对教育价格起到有效的调节作用，从而实现教育成本定价。由于办学管制阻碍了教育生产要素的顺利流动，教育成本难以对教育价格进行调节，这是造成我国高等教育学费不断上涨的根本原因。关键词：高等教育成本分担；成本定价；办学管制高等教育成本分担原理自上世纪70年代初提出之后，因其应用能够有效增加教育投入和促进教育公平，被世界许多国家推崇和采纳。但是在实践中，教育成本分担原理的实施遇到了诸多困难，主要包括教育成本种类和项目难以界定，教育成本信息和数据难以获取，教育分担合理比例难以确定等。在缺乏明确客观的成本标准情况下，政府或学校还可能借助成本分担的名义，虚报瞒报教育成本或者将各种不合理费用强行分摊到成本项目中来，从而变相提高学费，对消费者造成损害。在这里，围绕教育成本分担的一个主要问题被提出来：如何才能使学校按照成本水平来收取学费？笔者认为，这里问题的关键在于，学费实质上是一种教育服务价格，学费收取的标准取决于教育服务供求关系，当教育服务价格和教育成本两者出现差异时，学校是按照价格而非成本来收取学费。因此，除非学费定价正好处于教育成本水平上，按照教育成本收取学费才可以实现。可见，按教育成本分担学费并非一个自动实现的过程，它必须借助一定条件才能实现。本文旨在分析教育成本分担的实现机制和适用条件，从实践上分析我国教育成本分担存在的主要问题及其背后成因。一、高等教育成本分担原理及其适用条件（一）教育定价的可行性和复杂性高等教育是一种准公共产品，在给个人提供各种收益的同时，还会对社会民主和精神文明建设产生推动作用。高等教育准公共产品性质必然对教育服务定价产生影响。一方面，由于个人是高等教育的直接受益者，因而个人愿意为接受高等教育而支付费用，学费正是个人为获得高等教育服务支付的市场价格。从这个角度而言，学费和一般物品价格在性质上没有任何区别，学费由高等教育供需关系决定。另一方面，高等教育的外部性特征意味着人们在高等教育消费时可以不付费而坐享其成，这种“搭便车”行为使教育部门无法从教育受益者那里获得足够补偿，最终造成教育供给不足。高等教育外部性所造成的损失只能通过非市场途径来进行补偿，非市场途径主要包括政府拨款、社会团体及个人自愿捐赠等。高等教育的这种定价方式正体现了美国学者布鲁斯·约翰斯通(D.BruceJohnstone)提出的教育成本分担原理的基本要义，该理论主张“谁受益，谁付费”原则，个人、社会和国家都是高等教育的受益者，都应该承担高等教育费用。在现实中，学费定价会掺杂很多的其他因素，体现出复杂性。教育服务与一般商品提供存在的重要区别，就是教育生产包含消费者——学生能力和素质的参与，学校在确定个人学费时常常会综合权衡学生素质、成绩、专业类别等因素对学费进行适当折算，例如对优秀学生进行减免学费、奖励资助等，这实质上是对学生优秀素质在教育生产中的额外作用做一种扣除。（二）教育成本定价及其条件教育成本分担原理在指出教育费用应由多方主体共同分担的同时，还指出学费应该根据教育成本的适当比例进行确定，即实行教育成本定价。教育成本指的是教育生产中所耗费的资金、师资、土地、场馆、教学设备、实验室等各种人力和物力要素价值，其中以师资为核心。教育生产要素在现实中有多种用途，例如学校土地、场馆等可以用于其他商业经营，教师劳动力也可以用于其他生产，因而具有相应的市场价值，它们的价值体现为土地和场馆租金、劳动力工资、投资利润等。学校在进行教育生产时必须雇用或租赁这些生产要素并支付其价格，这种支付构成教育生产成本。按照成本定价原理，只有教育生产要素能够充分自由流动，教育才能实现成本定价。在开放办学的情况下，高等教育只是作为社会生产系统的一个小的部分，各种生产要素能够在高等教育和其他行业之间自由流动。假如高等教育需求突然变化，高等教育价值及其局部生产要素价值就会暂时性相应上升或降低，这样，局部教育生产要素价值和其他行业的同类生产要素价值之间就会出现差异。在逐利动机下，劳动力和投资等就会从其他行业大量进入高等教育，或者由高等教育流向其他行业，教育生产要素的增减必然改变高等教育供给并导致高等教育价值下降或升高，最终推动高等教育价值向教育成本移动。高等教育需求只占社会总体需求的一小部分，高等教育需求变化不会明显改变社会生产要素价格，因此高等教育价值和学费就不会发生明显变化。在现实中，教育生产要素的自由流动受到教育产品市场和要素市场有效竞争的制约。高等教育产品市场是教育服务购买者的学生和教育服务提供者的高校之间形成的交易关系，其现实形式就是高等教育招生市场。学生及其家庭对于人力资本投资收益的追逐产生了招生市场的教育需求（学校、专业、培养规格等），高校对教育投资利润的追逐产生了招生市场的教育供给。招生市场竞争的形成需要大量教育服务购买者和提供者的参与，从而任何一方都无法单独影响教育价格。要素市场的分割或垄断也会造成生产要素无法在各种行业中充分自由流动，从而造成产品边际效用和生产成本的分离，偏离成本定价。教育投资市场和教师劳动力市场是高等教育要素市场的最重要组成部分。教育投资意味着将资源从其他行业转移到教育生产领域，尤其是举办新学校意味着大量生产要素如资金、土地、人力资本等向教育流人。因此，实行自由教育投资是高等教育要素市场竞争的关键。师资是高校的核心生产要素，教师劳动力市场是高等教育要素市场的重要组成部分。教师劳动力市场是教师和学校在教师人力使用方面形成的供需关系。实现教师劳动力市场充分竞争的关键在于保证师资的自由流动，在这方面，教师自由择业和学校自由用人体制至关重要。二、我国高等教育成本分担中的主要问题：学费定价中的“成本倒逼”现象在高等教育收费改革实践中，我国逐步参照国际流行做法，确立了以教育成本为依据来制定学费标准的收费制度模式。1994年颁布的《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》第十六条则明确提出：“学生实行缴费上学制度。缴费标准由教育行政主管部门按生均培养成本的一定比例和社会及学生家长承受能力因地、因校（或专业）确定。”1996年颁发的《高等学校收费管理暂行办法》第四条和第五条明确规定：“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费收费标准可以有所区别。学费占年生均教育培养成本的比例和标准由国家教委、国家计委、财政部共同作出原则规定。在现阶段，高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%”。在学费具体管理上，我国高等教育实行中央和地方两级收费管理模式。根据1996年国务院关于《高等学校收费管理暂行办法》的规定，高等教育收费实行中央、省两级管理，承办部门是各省教育厅、财政厅、计委及所在地的高校。具体程序是，学费标准由高等学校提出意见，经学校主管部门同意后，报学校所在省、自治区、直辖市教育部门，按上述程序，由学校所在省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。在具体实施上，政府委托财政、物价部门办理审核手续。

实行教育成本分担的用意在于体现“谁受益，谁付费”的基本原则，同时还在于尽力消除学校试图通过提高学费来谋取“利润”的动机，以降低学生的经济负担，但是这种收费模式面临的一个实际问题就是如何准确地测算教育成本。按照国家的基本政策，高等教育学费按照生均培养成本的一定比例来确定，在具体比例上，我国在参照国外做法基础上由教育部加以规定并在全国统一实施，大致为22％。但是在教育成本项目和标准方面，至今缺少一个权威界定。在中国现行的高等教育经费统计体系中，教育成本项目主要包括人员工资、公务费、业务费、折旧费、修缮费等类别，但是，如何界定各个项目的具体内容，教育成本和学生培养成本内涵是否完全一致等，这些问题至今还在困扰教育界。例如，对于科研支出、离退休费用等是否属于学生培养成本，学术界就存在争议。成本信息和数据缺乏是教育成本核算面临的另一个困难，高校的很多资产如建筑物、教学设备等没有明确的价值，许多高校甚至没有将其纳入成本核算体系。教育成本核算困难导致的直接后果就是学校和地方政府以“成本分担”为手段，肆意提高学费水平。由于收费水平和教育成本直接挂钩，很多学校就拼命将大量“灰色”支出如接待费、住房基建费等纳入学生培养成本统计，同时虚报支出数据，以达到提高教育成本水平的效果。由于信息不对称和标准的缺失，上级主管部门很难有效地认定学校成本的合理性，更多时候只能“默认”既定事实。这样，学校和地方就常常以教育成本上升为由，“倒逼”上级主管部门不断提高学费标准，导致高等教育学费迅速上升。据统计，1989年，在刚开始收取学杂费时，国家规定的学费标准在每年100—300元左右。但是收费并轨改革后，高等教育学费开始迅速上升，到1998年，普通高校学费达到3500元左右，2000年后，全国各地又对大学学费进行了较大幅度的提涨，目前达到5000元左右。与此同时，在收费过程中，有些地方和院校还采取了降低录取分数线，对扩招部分的学生高收费或另外收取建校费、建设费等做法，使高校收费又出现了“双轨制”；个别高校甚至还把招生与收取“赞助费”等挂钩，收费金额高达数万元。学费高涨给学生和居民带来了沉重的经济负担。1990年，高等教育学费分别占城镇和农村居民可支配收入比例的13％和29％，而到2004年，这个数据达到53％和170％。甚至与国际发达国家相比，我国高等教育学费也处于高端水平，根据学者薛涌的估算，世界学费最高的是日本，换算成人民币约11万元（包括学费和生活开支），但是考虑到当时日本人均GDP是我国的31倍的情况，那么中国现阶段大学总支出(约1万元）是日本学费的3倍以上。三、我国高等教育成本分担问题的原因分析：办学管制和“教育成本—学费”关系倒置从我国高等教育成本分担实践中，我们发现高校主要以强调自身教育成本增加为由不断提高学费，这很容易让人将其归结为一种自然的成本定价现象。但是这种定价逻辑存在的最大疑问就是作为相同的高等教育生产，为何惟独我国的教育成本奇高甚至使高等教育学费达到发达国家的数倍以上呢？从劳动力、土地等资源禀赋来看，我国的教育成本不会高于发达国家，更不会出现高出数倍的情况。但是有人可能会提出，我国高等教育成本高是因为高等教育发展需要大量高级人才，而我国的高级人才资源较为稀缺。在这点上，姑且不论其他发展中国家面临的相似情况，国内目前许多行业例如电脑等行业，其人才层次与高等教育界相比有过之而无不及，但是电脑产品价格却并不高，近年来甚至在不断下跌。因此，将高等教育学费高归结为自然教育成本高并不足信。笔者认为，问题的根本原因在于我国高等教育学费脱离了成本定价的约束，这种脱离来自教育办学管制对教育供给和教育生产要素流动形成的双重钳制，致使教育生产要素价值对教育价值的决定关系被倒转过来。当教育需求扩大和供给不足导致学费不断上涨时，局部教育生产要素价值必然“水涨船高”，这就是高校为什么能够不断增加“教育成本”并将其转嫁到学费上的原因。（一）办学管制和教育供给不足长期以来，我国高等教育实行一种计划管理体制，政府集高等教育举办者、办学者和管理者于一身。改革开放以来，我国对高等教育管理体制进行了包括高校权力下放和促进社会办学等多方面的改革，但是传统的计划管理模式没有得到根本改变，政府对高等教育办学仍然存在多方面的行政管制：(1)办学准入限制。改革开放以来，我国采取了许多措施促进高等教育民间和社会力量办学，但是由于多种原因，目前民办高校在办学审批、招生、学位授予等方面还受到很多限制，无法享受与公办学校同等的权利，致使民办高等教育发展较为薄弱。到2004年底，全国具有颁发学历文凭资格的民办高校数量共计226所，招生数量约32万，只占当年普通全国高等学校招生总量447万的7％左右。即使将249所独立学院的31万招生数包括进来，两者也仅占全国高校招生总数的14％。而其余的约1200多所民办高校，由于不具备颁发学历文凭资格，办学环境较差，招生难以为继，很多甚至纷纷倒闭。自1999年以来，我国开始实行大规模高校扩招，高校招生数量迅速增加，与1998年相比，2005年全国普通高校招生数量增长到4.7倍，普通高校录取率从43％上升到76％。但是与全国全部大学适龄人口相比，高等教育毛入学率仍然较低，2004年普通高校毛入学率仅为16％左右。目前，受制于学校资源、办学设施等因素，高校扩招已经接近极限，很难再有突破。同时，从质量增长的角度而言，高等教育扩招的主体在地方性大学和专科院校，传统意义上的重点大学扩招数量极其有限。据统计，2003年中央部委院校本专科招生数量约40万人，占全国招生总量的11％，其中教育部所属院校招生数量约30万，只占全国总数的8％，而其余约90％招生由地方和民办高校来承担。在办学实力和师资条件等方面，地方、民办院校和中央部委院校不可同日而语，因此从一定意义上而言，社会对优质高等教育资源的竞争反而变得更激烈了。(2)学校自主办学限制。在现阶段，政府对高校的校长任命、机构设置、教师引进、招生、专业和课程设置、学位授予及学费标准制定等方面还存在诸多限制，这种限制大大束缚了学校自主配置资源的灵活性和教育生产要素的自由流动。正常的学校用人和教师自由择业还受到传统的户口、档案、人事编制等问题的制约。目前高校之间除部分高端人才能通过兼职、兼聘、特聘等形式进行流动外，大部分教师还难以正常流动，学校在用人上缺乏自主权和足够的弹性。与教育供给增长不足的情况相比，我国高等教育需求却在持续扩大。随着我国居民收入的增加，人们进行高等教育投资的愿望也与日俱增。在高等教育需求急剧扩大的情况下，高等教育供给不足导致的唯一结果就是高等教育价值的迅速上升。（二）生产要素非自由流动下学费对“教育成本”的决定在高等教育需求扩大并导致高等教育价值上升时，如果外部生产要素能够迅速流入，那么就能有效扩大高等教育供给并降低教育价格，这样，局部的高等教育需求和价值波动就能被社会“生产成本”有效平抑。这种价格现象大量存在于我国的汽车、电脑等行业。伴随经济发展，这些行业面临的社会需求也在迅速扩大，但是由于新企业进入和产品供给竞争，这些产品的价格并没有明显上升，相反还在不断下降。但是由于办学管制，高等教育与其他行业之间的生产要素交流关系被强制性割裂了，社会资源很难流入高等教育，甚至高等教育系统内部（校际之间）的要素流动也被局限在一个极低水平。在这种情况下，当教育价格因为外部需求扩大而暂时升高后，由于没有外部生产要素的及时补充，教育供给无法增加，教育价格就不会受到教育成本的调节而下降，相反，这种“暂时性”教育升值会转变为“永久性”，并带动其局部生产要素价格升高。因此在这里，不是教育生产要素价值决定教育价格或学费，而是教育价格或学费来决定教育生产要素价值。这里的“教育成本”如教师工资等不再是普通意义上的社会生产成本，因其不能反映整个社会生产要素供需关系和生产要素在教育投入上的社会代价，只是作为一种局部高等教育生产甚至个别学校教育生产的孤立价值，这种孤立价值对教育价格或学费不发生任何作用。这样，我国高等教育学费和“教育成本”之间的逻辑关系就不是我们传统认为的“因为教育成本高，所以学费才高”，而是“因为学费高，所以教育成本才高”。可以预计，20世纪90年代以来的“上大学热”在提升大学教育价值和学费的同时，也在不断提升“教育成本”。在这种情况下，实行教育成本分担造成的唯一结果就是高校将学费提升到正常的市场价值水平。从社会效益的角度看，如果社会生产要素能够从其他行业转移到高等教育，就能够有效扩大高等教育供给，这有利于消费者增加教育消费和降低教育成本负担，从而增进自己的福利。但是，由于教育管制阻碍了社会资源配置的优化进程，消费者不得不为高等教育支付高昂的价格成本，这是教育管制付出的社会代价。四、基本结论通过理论和实证分析，本文论证了教育成本分担原理的基本适用条件。只有在教育生产要素具有多种用途和能够自由流动时，教育生产要素价值才能体现为代价或机会成本，才能对教育服务供给及其定价发生影响。但是在现实中，我国的教育办学管制大大限制了教育部门和其他社会行业甚至部门内部、学校之间的联系，教育生产要素难以流动。这样，我国高等教育学费和教育成本之间的逻辑关系便由“教育成本决定学费”转为“学费决定教育成本”。在这里，学费上涨幅度限定学校“教育成本”上涨幅度以及学校将“教育成本”向学费转嫁的最高限度。