高等教育服务业管理

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摘要：WTO规则下的高等教育是一种产业。赋予中国高等教育“教育服务”的内涵，改变了高等教育的属性和功能。中国政府对教育服务作出了承诺，要尽快完善与WTO规则相一致的教育服务体系的法律法规。在WTO规则的框架下中国正在打造高等教育的“航母”，民办教育获得了与公办教育同等的法律地位，成人教育迎来了大发展的时机，高等学校的科技创造和成果转化被提到了前所未有的高度。关键词：WTO规则；高等教育；教育服务；法律保护中国高等教育引入“教育服务”的概念和内涵，表明高等教育的属性和功能正在发生变化。在WTO规则的框架下，高等教育正在由过去纯粹的公益性事业，走向具有投资和消费属性的服务领域。尽快熟悉和把握WTO规则，适时推进教育管理体制改革和制度创新，依法保护国内高等教育的资源和市场，拓展和融入国际教育市场，这对于我们发展全球化视野中的高等教育产业，具有极为重要的意义。一WTO规则下的高等教育是一种产业。WTO规则的核心是贸易自由化、市场化，促进资源的自由流动，包括货物贸易和服务贸易等。中国加入WTO组织后，极大地促进了包括高等教育在内的整个中国市场化进程。从19世纪开始，由政府控制和投资的公共教育，取代了过去长期盛行的私人教育，并使之成为教育主导形式。新中国成立后，高等教育一直是由政府提供全额办学资金，因而它一直被作为一种无偿奉献给社会的公共产品，这自然是计划经济的产物。中国加入WTO后，高等教育需要按照市场规则和WTO规则运行，以利于高等学校适应国际化竞争。每一所高等学校都必须具备独特的个性和各自的办学特色，为自身的生存和发展创造重要条件。这就为近年来我国关于“教育是否是产业、是否存在市场”的争论划上了句号。迅猛发展的高等教育已经使政府无法承担对教育的全部资金投入，利用多种渠道的投资已成为发展我国高等教育的必然选择。同时，受教育者也不可能再继续无偿地享受“教育服务”，“教育服务”的商品属性正在逐步强化。教育投资的多元化，并不否定教育的公共属性。譬如，对全民性的基础教育仍然需要主要由政府投资。但是，对于普遍性不高的高等教育而言，如果完全由政府承包费用，势必会造成一种事实上的社会不公平，同时也会使高等教育的效率受到制约和损失。所以，近年来高校实行缴费上学制度，国家配套实行专项或定向奖学金和贷款，对家庭困难学生实行学费“减、缓、免”的政策；以及在毕业生就业方面，从一定范围的“供需见面、双向选择”，逐步发展到建立人才市场、毕业生实行自主择业等诸多改革，应当说是符合高等教育产业市场发展需要的，而不是所谓对社会主义制度优越性的一个否定。中国政府对教育服务的承诺。WTO将服务贸易分为12大类，教育服务是其中的一类。《服务贸易总协定》第1条在“范围和定义”中规定：“‘服务’包括任何部门的任何服务，但在行使政府职权时提供的服务除外”；且“‘行使政府职权时提供的服务，指既不依商业基础提供，也不与一个或多个服务提供者竞争的任何服务。”这即是说，除各国政府彻底资助的教育活动以外，任何收取学费、带有商业性的教育活动，都属教育服务贸易范围。教育服务贸易在《中华人民共和国加入议定书》中规定有四种方式：(1)跨境交付。它是指一个成员方在其境内向任何其他成员方境内的消费者提供的服务，如通过网络教育、函授教育等形式提供教育服务。(2)境外消费。它是指服务的提供者在一成员方境内向来自另一成员方的消费者提供的服务，如出国留学和培训。(3)商业存在。它是指一成员方的服务提供者在另一成员方境内设立商业机构或专业机构，譬如在其他成员方境内设立办学机构或合作办学。(4)自然人流动。它是指一成员方的服务提供者以自然人身份进入另一成员方的境内提供服务，譬如外籍教师来华任教、中国教师到国外任教。教育服务的对外开放并不是出让教育市场，更不是出让主权，而是寻求教育的共同发展，国外办学机构在得到利益的同时，我国也是受益者。我国现代教育经过一个多世纪的发展，积累了丰富的经验，我国完全可以凭借扎实的教育基础、深厚的文化积淀、雄厚的人才基础、巨大的教育市场、相对低廉的教育成本和富有东方气韵的教育特色，在世界教育大舞台上占有一席之地。服务贸易把教育视为一种服务贸易产品，同其他类服务贸易一样，在进行服务贸易磋商谈判时，各国在市场准入和国民待遇方面，要求中国政府按照教育类别作出具体承诺并列入减让表，同时依据我国法律规定对教育服务的开放作出限制和保留。我国加入WTO的教育服务承诺主要包括如下四个方面：(1)对于中小学、初中教育以及军事、警察、政治和党校教育，政府没有作出开放市场的承诺。(2)对于出国留学和培训，接受其他成员国来华留学生没有限制。(3)对于高等教育、成人教育、高中阶段教育、学前教育和其他教育，我国政府作出了有限制开放市场的承诺。(4)外籍个人教育服务提供者受到中国学校和教育机构的雇佣或邀请，可以到中国提供教育服务。但是，外籍个人教育服务提供者必须具备学士或学士以上的学历，从事本专业工作两年以上，具有相应的资格证书或专业职称。要尽快完善与WTO规则相一致的教育服务业法规体系。我国已初步建立了以《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国学位条例》等为基础的高等教育法规框架。但是，随着高等教育服务业的发展和进程加快，亟须我们完善与WTO规则相一致的教育法律法规体系。高等教育是一项全局性、战略性的基础工程，教育服务有着一般商品或服务所不具备的文化力量，并影响到科技、对外关系及综合国力的竞争。所以，教育服务贸易在国际贸易中具有特殊的地位。世界上没有哪一个国家不在强调经济全球化的同时，无一例外地通过立法途径，致力于保护本国高等教育产业的资源和市场。所以在当前，尤其要重新审视、梳理、修改原有不符合WTO精神的法律法规，制定和完善包括《中外合作办学条例》在内的诸多高等教育服务业发展需要的新的法律规范。依法治教是我国高等教育走向法治化、规范化的重要步骤，只有在高等学校形成一个法制化、规范化的盲人环境，使学生在校就培养和强化遵守规则、讲诚信、重承诺的意识，才能实现完全意义上的与国际教育的接轨。教育主权要体现国家对教育的领导权，要改变过去那种把教育主权仅理解为一切都由我们自己包办，不允许任何形式的外方介入的片面认识。加入WTO后，发达国家将凭借其经济实力、教育实力向发展中国家开放教育市场，而像我国这样的发展中国家，则必须遵循贸易自由化原则：“公平性或非歧视贸易原则”，不得限制发达国家的教育扩展，中国高等教育的国际化不可避免。我们必须抛弃教育本土化的观念，主动进入国际教育市场，增强教育实力，与发达国家竞争、抢占教育市场。当今发达国家与不发达国家之间在高等教育上展开的竞争，说到底是发达国家对发展中国家在文化和教育上的渗透，从本质上说是经济行为在高等教育上的延伸。美国《纽约时报》就曾公开宣扬，“WTO的资格不仅是经济问题、而且是关系到全球一体化，迫使中国根据西方贸易、法律行事。它将使市场极大开放、从而使得更多的中国人能够接受外国思想的影响。”显然，西方国家将乘中国加入WTO之际。企图大肆渗透资本主义的意识形态和价值观念，这是我国立法和执法不可不关注的一个重大问题。根据我国加入WTO有关教育服务承诺的条款以及有关教育法规的规定，境外组织和个人不得在中国境内单独设立招收中国公民的学校及其他教育机构；个人不得在中国境内设立中外合作办学机构；外国宗教组织、宗教院校和宗教人员不得在中国境内从事合作办学活动；中外合作办学机构不得进行任何形式的宗教教育和宗教活动。由于高等教育关系到国家主权、社会道德、民族文化传统继承等一系列问题，任何国家的政府在开放本国教育市场时，都会从法律的角度关注这个问题。我国所有的与教育相关的法律法规，都应当主动适应和服从WTO规则，要经得起WTO规则的司法审查，切实保证国外合作者的正当权益，尽量提供法律允许的良好的合作制度环境。加入WTO必将给高等教育带来良好的发展机遇。加入WTO对我国高等教育发展带来的积极影响主要体现在如下几个方面：(1)促使教育观念的更新。高等教育必须树立全球观，立足于国际教育市场、重新审视高等教育的优势和劣势，充分利用国际教育资源，扩大我国高等教育的规模、优化办学条件和水平。根据WTO贸易规则、高等教育必须强化产业观，扩大市场在教育资源配置中的作用，运用产业机制促进教育发展。要强化教育服务观念，在注重教育培养人、教育人功能的同时，更加突出强调现代教育更多的是作为一种服务提供大众消费，满足不同层次需求的教育服务。(2)促进教育行政法制化。政府的教育管理要符合WTO规则的要求，教育政策法规的制定和执行要公开、透明，尤其要改变教育行政部门对学校的管理方式，清理和减少政府性审批、深化教育管理职能改革和转变，由过去直接管理向宏观管理和间接管理转变，进一步扩大学校办学的自主权，增强协调与服务功能。(3)推进人才培养模式变革。高等教育应培养熟悉中国国情和传统文化，具备优良的外语水平和扎实的科学文化知识，具有国际意识、合作精神、创新能力和诚实守信的国际型专门人才，以及符合国际职业资格标准的劳动力。为此，就要打破原有教材的逻辑体系，借鉴国外先进的课程理念，结合我国实际，引进、合编、改编国外先进教材，增加国际竞争和国际理念教育的内容。全面改革以应试、升学为特点的课程体系，构建以培养创新精神和实践能力为己任的课程体系，缩短与世界先进水平的差距。创新性教育，就是要通过教育手段，使高等教育成为培养创新精神、激发创造力源泉，不仅给学生传授现成的知识，更重要的是引导学生对本知识领域的探索，不只是让学生接受解决问题的现成答案，而是让学生自己寻找独创性的解决问题的办法。强调培养学生的创业能力，目的在于使毕业生更容易就业，成为社会发展需要的创业者。总之，中国的高等教育要按照国际化标准衡量办学水平、设计未来规划、培养具有国际化能力的综合型人才。面对全球性的资源流动与重组，在高起点、高平台上办学，把培养强智能、高素质、综合型的创新人才作为最基本的办学理念，应当成为我国高等教育真正步入世界先进水平的重要标志。

在WTO规则的框架下中国正在打造高等教育“航母”。WTO自由竞争、开放、国际化的运作方式。必然对我国高等教育制度、人才培养模式等产生重大的辐射性影响、只有适应教育的这种开放性、国际化的趋势，才能培养出具有开放意识、善于利用信息技术的的创新人才。为此，我国在高等教育领域引入新的竞争机制，正在促使一批有条件的学校提高办学质量和效益。尤其是借鉴海外先进教育管理体制和机制，以推动高等教育改革的深化，使人才培养更适应社会主义市场经济发展的要求。在国务院的直接指导下，按照“共建、调整、合作、合并”的方针。涉及900多所高校的管理体制改革取得了重大突破，改革后原597所高校合并组建为267所高校，国务院部委管理的普通高校由367所调整为110所左右，改变了过去高等教育条块分割、重复办学、单科类院校过多、效益不高、缺乏竞争力的状况，初步实现了高等教育资源的优化合理配置。为实现与WTO规则相一致，招生收费、高考、毕业就业制度等项改革也全面推进，高校后勤以多种社会化形式逐步剥离，新型的教育服务产业悄然兴起。高等教育最突出的变化是普通高校扩招，为大批考生圆了大学梦。到2001年，全国普通高校在校生达到1214万人，比扩招前的1998年增长了89％。硕士、博士研究生的培养规模均有大幅度增长。质量是高等教育的生命线。高校普遍重视教授上讲坛和吸引优秀拔尖人才充实教学第一线，使师资队伍的面貌发生了根本变化。教育部直属高校88％以上的教授都承担了本科生的授课任务，许多知名教授和院士还承担了本科生的主干基础课。“九五”期间，国家实施“211工程”，中央和地方高校共投入100多亿元，覆盖了100所高校的299个重点学科。国家还重点支持北京大学、清华大学等高校创建世界一流大学，并对一批高水平大学进行省部共建，投入经费达200多亿元，有效地促进了学科水平的提高和办学条件的改善。我国将继续坚持“支持留学，鼓励回国，来去自由”的留学政策，提高公派留学的针对性和实效性；采取切实措施，吸引海外优秀专家学者以各种方式为国服务。目前我国每年有2.5万人出国留学，已成为世界上最大的留学派出国。同时，中国总体实力的增强及教育体制的改革，也使中国高等教育的吸引力与日俱增。先后来华留学人员达30多万人，泰、日、韩国的学生留学首选中国。目前，在北京、上海等城市的300多所大学里，有来自160多个国家的留学生5.6万人，其中韩国学生1.6万人，日本来华留学生人数相对稳定在每年1.4万人左右。我国教育的对外合作与交流，有利于了解教育的最新发展动态和先进的管理经验，也进一步推动了高等教育的改革与发展。在WTO规则的框架下民办教育获得了与公办教育同等的法律地位。1997年国务院出台的《社会力量办学条例》，对支持和引导民办高等教育的发展起了积极的促进作用。2000年的统计数字表明，全国民办教育机构6万多个，在校学生1000多万人。从法律意义上说，民办教育就是国家机构以外的社会组织或者公民个人，利用自筹资金，面向社会举办学校及其他教育机构的教育活动。根据WTO规则和中国政府的入世承诺、除了权力机关、行政机关、司法机关、军事和警察机关等国家机构以外的社会组织和公民个人都可以举办民办学校。民办教育事业也是社会主义的公益事业，只是举办者可以取得合理的回报，这有利于调动办学者的积极性，有利于吸引更多的社会资金来举办教育事业，它已成我国高等教育的一个重要组成部分。然而，尽管《社会力量办学条例》第8条、第10条已有规定：“国家保障社会力量举办的教育机构的合法权益。社会力量举办的教育机构依法享有办学自主权”。“社会力量举办的教育机构及其教师和学生依法享有与国家举办的教育机构及其教师和学生平等的法律地位。”但是，在具体实施过程中仍存在许多难以解决的问题。譬如，在建设征地、校舍基建、税收减免、助学贷款、跨区招生、学生乘火车半票诸方面，民办高校实际上不能获得与公办高校平等待遇。为了从根本上解决社会力量办学中的问题，根据WTO精神，已由全国人大教科文卫委员会拟订了《中华人民共和国民办教育促进法》（草案），并于2002年6月24日提交全国人大常委会审议。这部法律草案对民办教育需要解决的主要问题作出了规定：规定民办教育与公办教育具有同等的法律地位，享受同等的权利，履行同等的义务。明确了我国高等教育发展的目标是，逐步形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、民办教育和公办教育共同发展的格局。民办教育与公办教育具有同等的法律地位，从根本上说，是由我国民办教育的本质特征决定的，民办教育与公办教育的不同之处主要体现在经费来源、办学体制、管理体制等方面。而这些方面恰好是为我国高等教育资源的有效配置、办学体制的改革以及学校办学自主权的加大注入了活力。民办教育在一定程度上分解了政府的教育负担，改变了过去政府包办教育的状况，为教育建立了竞争机制，增加了教育供给方式的多样性和选择性，较好地满足了社会不同层次的人对教育的需求。民办教育享有什么样的办学自主权，是促进民办教育健康发展的重要问题c为此，法律草案赋予了民办教育在学校内部管理体制的确定、机构设置、学校法定代表人的确定、资金的管理与使用、校长和教职工的选聘、工资待遇、教学课程设置、教学内容和方法的确定、资产的管理与使用、证书的发放、收费标准的制定等多方面的办学自主权。在WTO规则的框架下成人教育迎来了大发展的时机。成人高等教育是终生教育的重要途径。WTO规则和高等教育大众化的发展趋势，要求我们必须重新审视成人高教的发展主导思想，并做出相应的调整，即从计划经济体制下形成的以满足国家对人才的需求为出发点的“人才需求主导型”，转向市场体制下形成的以满足社会对成人高等教育人学需求为出发点的“社会需求主导型”。WTO对成人高校的招生和就业产生了重大影响，使其更具有开放性、多元性、竞争性和自主性。它将与更加开放的市场经济相协调，打破封闭的办学模式，建立一个开放、灵活的成人教育体制，使成人不受层次、资格、专业、入学考试、工作性质的限制，能便捷地在教育和职业两个领域自由流动，并根据个人意愿、兴趣及职业发展的需求自主选择学习的内容、方式和途径。成人高校主体不只把国家作为单一投资对象，而且面对社会力量参与、校企合作、境外办学、国外教育资源的抢滩登陆以及远程教育的异军突起等作为新的办学主体和形式，成人高校将拥有自主招生、自我管理、自我发展、自我约束的权益，成为具有自身利益要求的独立实体。这种在WTO框架下建立起来的新的成人教育体制，必将扫除成人接受高等教育的各种障碍，打通教育世界与劳动世界的壁垒，使成人高等教育迈上一个新的台阶。自学考试教育作为成人教育的一种方式，得到了政府和社会的肯定。它和传统的教育相比，自考教育更加贴近市场经济，具有权威、开放、灵活等特点，为我国培养了大批有用之才。面临WTO的挑战，我国的成人教育要重新审视教育和考试理念、质量标准运行规则，要将国际化标准融入成人教育之中。尤其要更新观念，拓宽眼界，用国际质量标准衡量自考教育；建立与国际接轨的开放教育体系，使自考和成教走向世界。要改革自考教育模式，调整专业结构和课程内容结构，把培养考生具有创新精神和创新能力放在核心位置。要运用现代信息技术，与网络教育和远程教育相结合，从根本上建立起我国继续教育和终身教育的新体系。从某种意义上说。我国的自考教育催生、扶持和发展了一批民办教育，民办高校的绝大多数都是市场运作，自我发展和自我积累的。职业教育作为成人教育的另一种重要形式，为我国社会主义现代化建设培养了大量高素质的劳动者和实用人才，这是功不可没的。我们要在进一步贯彻《中华人民共和国职业教育法》的同时，遵循WTO规则，实施科教兴国战略，进一步推进职业教育的改革与发展。为此，国务院于2002年9月颁布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，要求职业学校和职业培训机构，进一步适应经济和社会发展以及劳动力市场需求，增强自主发展能力，改善办学条件，全面提高教育质量和效益，“十五”期间要为社会输送800多万名高等职业学校毕业生。同时要广泛开展各级各类职业培训，“十五”期间每年培训城镇职工5000多万人次，培训农村劳动力1.5亿人次；积极实施国家再就业培训计划，每年为300多万名下岗失业人员提供再就业培训。各级各类职业技术学院要为实现上述目标，积极推进管理体制改革，促进职业教育与经济建设、社会发展紧密结合，深化教育教学改革、以适应社会和企业需求。要多渠道筹集资金，增加职业教育经费投入，采取切实措施，加快农村和西部地区职业教育发展，同时要严格实施就业准入制度，加强职业教育与劳动就业的联系。要在现有中外合作办学的基础上，继续扩大职业院校的中外合作办学项目、借鉴国外职业教育课程改革经验，引进国际通用的职业资格证书，以国际化提高实用型人才的竞争力。对外经贸部门、劳动保障部门、教育行政部门要努力创造条件，积极协助符合条件的职业学校毕业生到国（境）外就业。二在WTO规则的框架下高等学校的科技创新和成果转化被提到前所未有的高度。中国加入WTO,意味着中国将与WTO所有成员一起，共同参与全球共同利益的建设和全球化过程中的国与国之间的激烈竞争。然而，无论是当代人类社会的共同利益，还是当代社会各个国家、各个民族竞争势力的加强，都比以往任何时候更加依赖于由科学研究所导致的科学技术的创新。科学校术创新离不开高校科研创新，高等学校在科学研究和发展科学方面，有着比其他任何社会机构更为显著的优势。据统计，我国的科研成果，70％与高校有直接关系。我国既不是科学创新大国，也不是技术创新大国，要缩小同发达国家之间的科技差距，一条重要的途径就是引进外国的知识积累和外国的技术积累，用以扩大我国高校获取知识、创新科学知识和创新科学技术的能力。为此，国家科技部、教育部于2002年6月28日颁发了《关于充分发挥高等学校科技创新作用的若干意见》。《意见》充分肯定了高校在科技创新中的重要地位，指出：“在推进我国国家创新体系的建设中，要明确高校的重要地位，大力推进体制创新，形成促进高校科技创新的新的体制和机制。要加大国家对高校科研和人才培养的支持力度，提高高校科技创新能力。要创造良好的政策环境，进一步调动高校师生科技创新的积极性。要努力使高校真正成为我国高层次人才培养的摇篮，科技创新的基地，新产业培育发展的源泉，国家和地方经济发展的重要科技支撑，成为我国科技创新队伍中的主要力量之一。”《意见》强调要采取有力措施，加强高校科技创新能力建设，尤其要推动高校与企业在科技创新和人才培养方面的合作。对企业、科研机构与高校联合提出申请的国家科技计划项目，在同等条件下优先支持；由高校承担的国家科技计划项目，企业参与联合投入的，允许企业优先获得成果转化权，并鼓励高校与国内外企业共建实验室、研究开发中心等研究机构。要抓住中国加入WTO后知识流动和知识共享障碍减少的契机，加强高校同国际的交流与合作研究、充分地利用发达国家的知识、信息资源为我国的科技创新服务。要通过加强知识产权管理，促进高校专利申请工作。运用专利许可、技术转让、技术入股等各种方式推进高校所开发技术的扩散应用；允许高校遵照国家相关政策规定，自主制定有关鼓励技术发明、转让的规定，以调动高校师生从事科技创新的积极性。对现有的校办企业，《意见》建议通过授予国有资产管理权等方式，理顺产权关系，建立合理的校办企业投入撤出机制；今后高校投资经营活动应主要围绕转化学校科技成果、孵化高新技术企业进行，原则上不得投资经营非科技型企业。创新高校科技成果转化体制，要把调整所有制结构放在重要位置，注意发挥民营科技企业的作用，特别要注重发展股份制科技企业。目前我国已有不少高校采取股份制方式来实现科技成果的转化，合作者中还有自然人。这是一种新体制、新机制的模式，应该成为今后转化高校科技成果、发展高新技术产业的方向。总之，高校要以科研成果转化为主，大力促进高新技术产业发展，通过加强基础研究和技术开发，多渠道、多途径实现产学研结合，为实施我国科教兴国战略作出更大的贡献。