高等教育部门办学

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摘要：我国近代意义上的部门办学起源于洋务派所办的专门学校，这种部门办学的做法延续到了民国时期，并成为一种传统；清末民初的邦门办学有其特殊的历史原因，理解这段历史可以更加深刻地理解部门办学在我国独特的地位和作用。关键词：部门办学；清末民初；洋务学堂一、部门办学的一般特征及历史渊源部门办学是产生于一定历史时期和条件下的一种较为特殊的教育管理体制，主要是指由教育部门以外的业务部门实施对学校的管理权。一般表现为如下几个特征：1.在学校的设置或管理上往往由一定的业务部门。如行政部门、军事部门或工矿、企业等直接设立，或者附属于一定的企业或业务部门，由这些部门进行直接的管辖，有时，也同时接受中央教育部门的管理，但经费上接受其直属部门的资助。2.学校教学上，表现为重视实习，强调教学和实践的结合，与特定的部门或工厂、企业的联系密切；3.安排上，密切配合部门的特定需要，服务特定行业的倾向明显。4.学生的定向培养方面，往往比较单一或者非常明确，有时在学校建立之初就确定了。前苏联是最典型的实行条块分割的部门办学管理体制的国家，但部门办学并不是苏联的独创。其实欧洲大陆国家如法国就曾存在过类似的办学形式，法国大革命前后，已经有了部门举办军事和工业学校的做法，著名的巴黎理工学院就是当时的法国内务部举办的，从高等教育发展的渊源上来看，中国的部门办学受苏联模式的影响，但在更早的时候，中国和苏联都在不同程度上受过法国的影响。因此，建国初期确立部门办学的管理体制不仅与苏联的影响有关，更与我国长期存在的部门办学的土壤有关。我国有悠久的部门办学的传统，早在唐朝就出现了中央业务部门直属的司天台、太仆寺等办学形式，近代意义上的高等教育部门办学也可以追溯到清末近代洋务学堂兴起以来直至民国时期，洋务运动时期的洋务学堂开了我国近代意义上的部门办学的先河。清末新政以后，民国时期则继承了这些新式学堂的办学模式并使其得到一定的发展，部门办学从而成为我国近代高等教育的一个重要传统。二、清朝末年：近代意义上的部门办学从萌芽到初具规模我国近代意义上的新式学堂是随着殖民者的入侵和中国知识分子的觉醒逐步发展起来的，以曾国藩、李鸿章、张之洞等为代表的有先见之明的知识分子主张办“洋务”、兴“西学”，以图“富国强兵”。清末的部门办学就是从洋务派办“洋务教育”开始的。洋务教育的主要内容是办学习“洋文”和“洋枪、洋炮，洋机器”的专科学校。大体可以分为三类：语言学堂、技术学堂和军事学堂。这三类学校都具有鲜明的部门办学的性质。1.语言学堂从洋务派举办最早的京师同文馆开始就有了部门办学的性质。京师同文馆开设的直接起因是总理各国事务衙门的设立。恭亲王奕忻发现连外交官员都不懂外文，提出“欲悉各国情形必先谙其言语文字，方不受人欺蒙”，建议设立京师同文馆，专门培养“译员”和“通事”。同文馆的经费由“南北各海口外国所纳船钞项下，酌提三成，由海关按照三十月一结奏报之期，委员批解臣衙门，以资应用。此项向不解部，专备各关修造塔表望楼及一切办公之用。”为了培养合格的外语人才，同文馆非常重视翻译的练习。从1876年公布的8年课程计划来看，从第2年开始就练习翻译，从简单的翻译条子到翻译选编、公文、再到译书，从第5年开始练习译书，直到课程结束。同文馆的学生主要服务于总理事务衙门，从事外事活动。有的学生在求学期间，就常常充当译员，参与外交事务。同文馆培养了很多的驻外使馆的秘书、代办和驻外使节。同治8年(1869年)，以美国公使蒲安臣为首组成的出访欧美使团，访问欧美各国，其中就有同文馆的学生6名充当译员。2.军事和技术学堂部门办学的情况军事学校和技术学校部门办学的特征更加鲜明。以福建船政学堂为例，1866年6月25日，闽浙总督左宗棠奏请在福州马尾设置船政局，并附设了福建船政学堂，亦名“求是堂艺局”，由时任船政大臣的沈葆桢亲手主持办理。当时的船政局同时创办铁厂、船厂和学堂。监督既管学堂，只管工厂；既是教师，又是工程师。可以说是“厂校一体的办学体制”。这种办学形式与新中国伊始的部门办学何其相似！1868年，福建船政学堂的前堂添设了“艺圃”或称“艺徒学堂”，从船政局所属的各厂中选出的“有悟性的青年”作“艺徒”。开始，“艺徒”半工半读，优异者可以升为领办或工厂建功，甚至可以提升为工程师或派遣出洋学习，“艺圃”是个造船厂艺徒半工半读的场所，相当于职工培训，充分体现了部门办学为行业服务的特点。从船政学堂学生的就业来看，福建船政局大多数的管轮，管驾部由船政学堂后学堂的毕业生担任。另外，从福建船政学堂后来的发展演变中也可以看出它的部门办学的特点。1913年，民国政府海军部把福建船政学堂和船政局分开，重新组成为三个独立的学校；前学堂改为福州制造学校；后学堂改为福州海军学校，直属海军部管辖；“艺圃”改为艺术学校。这样，本身具有部门办学性质的福建船政学堂后来就直接归属于海军部管理，成为完全的部门办学的实体。其它的军事学堂与福建船政学堂大体类似。大多也从属于某一个军事部门，如1874年成立的江南操炮学堂附设于当时的江南制造局，几次改名后称工业学堂；天津水师学堂附属于天津机器局；广东黄埔鱼雷学堂附属于广州黄埔水雷局等；1890年奉天旅顺口鱼雷学堂是在北洋舰队旅顺口鱼雷营内设立的：1880年开设的天津电报学堂在章程里规定其从属于新设的天津电报局，所有毕业生都将拨往各地的电报分局工作。至于技术学堂，则是伴随着洋务派开办的近代民用工业及其技术部门发展起来的，它们大多依附于一定的民用部门入矿上或医院等，1881年李鸿章在天津设立的天津西医学堂是作为“总督医院”的一部分，专门为培养海陆军医官而设的医学校。1888年以后，天津“总督医院”为伦敦传教会收买，李鸿章就用本地商人的捐款在天津建了一所政府办的新医院，称为“天津总医院”，“医学校”就附属于总医院。另外，1892年在武昌设立的湖北矿务局工程学堂，1895年由津榆铁路公司承办的山海关铁路学校等也属于这类性质。概括起来，具有部门办学性质的洋务学堂大体可以分为以下几种情况：(1)附设于某一个军用部门，如福建船政学堂，天津机械局附设水雷、水师，电报各学堂；(2)附设于一个民用部门之下，如天津西医学堂，津榆铁路公司1895年在山海关创办的铁路学堂等；(3)直接设于军营之内，如奉天旅顺口鱼雷学堂、广东黄埔鱼雷学堂等：(4)直接由某个洋务大臣召集业务部门筹建，如上海南洋公学就是盛宣怀筹集招商、电报两局商捐建立起来的；(5)原来由某一个洋务大臣提出设立，后来归属于不同的部门；这种形式占了其中的大多数。1906年，作为实施“新政”的一部分，清廷对中央官制进行了大规模的改制，史称“丙午改制”，改制的结果是中央形成了11个部。这样原来隶属于不同部门的、或者原属于某个洋务派大臣主管的学校就直接隶属于中央不同的业务部门，由此，中国的部门办学得以形成，并且在民国时期得到了继承和发展。三、民国时期：清末以来的部门办学的延续与发展经过洋务派苦心孤诣的经营，洋务学堂在后来不断发展，形成了我国近代的专门学堂和高等学堂的基础（当然这个基础是相当薄弱的）。民国在继承清末高等教育已有成果的基础上，也部分地继承了清末部门办学的做法。民国初年，教育部管辖的专门学校有北京法政、医学、工业、农业。美术专门学校和武昌商业专门学校，交通部设立的有铁路管理学校，北京邮传学校、唐山工业学校、上海工业专门学校(1920年改为交通大学），交通部吴淞商船学校等，外交部设立的有俄文专修馆及清华学校、陆军部设立的保定陆军军官学校、内务部办有警务学校等。此外南京有全国水利局河海工程学校等。1918年6月，民国教育部公布的《蒙藏专门学校规程》的第八条规定：“本校隶属于蒙蔽院，由教育部考核。”表明其部门办学的属性，以上这些专门学校在1917年《修正大学令》和1922年《壬戌学制》颁布以后不断合并重组，有的发展为单科大学或多科大学，继承了先前的属性，从属于不同的部门和行业，延续着清末以来部门办学的做法，成为民国时期的部门办学。民国时期交通大学的发展演变历程清晰地展现了当时部门办学的情况。交通大学的前身是清末洋务大臣盛宣怀于1898年创办的南洋公学，在1904年之前，盛宣怀任学校的督办，掌握办学大权。1904年，学校隶属于商部，1905年改名为商部高等实业学堂；1906年清政府改商部为农工商部，增设邮传部，主管全国“路、轮、邮、电四政”，因学校经费来源于招商、电报两局，而招商、电报两局属邮传部管辖，因此同年学校改隶邮传部，更名为邮传部高等实业举堂、辛亥革命后，原清政府的邮传部由北京国民政府的交通部接管，学校又改隶交通部，同时改校名为交通部上海工业专门学校。从1911年直到1928年10月，学校一直隶属交通部管辖，其间校名和校址均有变动，曾出现3次较大的改组，分别在上海、唐山、北京三地办学，1928年11月，学校移交国民政府铁道部管辖，直到1937年，从1929年春至1930年秋，铁道部对交大进行大调整，基本上形成“部（铁道部），路（铁路）、校（交大）”联成一贯的“部校合作”体系。学校按铁道部交通机关的需要，全方位地调整培养方案，毕业生多分配到铁道交通系统。”部校双方恒注意供求之调剂，不如他方非患乏才即患失业也”，这样，毕业定向的交大学生学以致用，受到文通实业部门的欢迎，在学期间也无失业之忧，交大因此对优秀青年有很大的吸引力。1937年6月的移交事件曾引起很大的风波，从中也可以看到当时对交大的部门管理所形成的惯性力量。国民政府把交大由铁道部划归教育部的决定，遭到交大师生、校友的极力反对，最终不得不达成妥协，宣布“本校……移归教育邪管辖，但经费仍由铁道部划拨，……校务委员会除教育部高教司司长及奉校校长为当然委员外，由铁道部聘请三人，教育部聘请四人、共九人组成。”结果整个抗战期间，尽管交大由教育部主管，但本科毕业生还由铁道部分配或由学校向路局、企业推荐。由此形成了民国时期交通大学部门办学的延续，也成为我国部门办学的一个典范。

有一点应该注意，尽管民国时期存在部门办学。坦办学的数量和影响都不及清末。这一方面是因为民国时期教育部的权限逐渐强大。对教育的管辖不断加强，收归了许多原在实业部门的办学权力。例如，早在1912年10月，民国教育部就公布了《专门学校令》，其中第二条规定：“国立专门学校统由教育郎管辖。”另一方面，也可以看到，民国初年，在大学教育得到发展的同时，因为经费所限，专门学校受到了一定程度的冷落，发展速度减慢，从而使民国初年部门办学的成绩反倒没有清末显著。从“民国初年工业专科教育概况表”上可以看到，从民国元年到民国九年，专科学校的数量少了35所，说明当时的部门办学在萎缩。四、近代我国部门办学形成、发展的原因分析1.近代高等教育与实业的天然联系及少数有先见之明的知识分子的个人努力是部门办学存在的重要原因。我国近代的高等教育是在西方列强的坚船利炮的侵略下，迫于民族生存和自救与民族资本主义性质的工商业一起发展起来的。从一开始，教育救国和实业救国的思想就交织在一起，许多有远见的知识分子认识到了教育的长远作用，如船政大臣沈葆桢在主持福建船政学堂的时候，一切遵照左宗棠的“不重在造而重在学”的主张，强调了“船政之奉在于学堂”，把许多精力都花在学堂上，正是因为有了这样的思想指导，才有了后来船政学堂的办学业绩。不仅船政学堂如此，清末很多的技术学堂和军事学堂都是教育和实业结合的产物。这样，我国许多高等专门学校在产生之初，就往往和民族产业资本，和某个部门或企业相伴而生，在起源上与实业部门或企业有着千丝万楼的联系。这种局面的形成与清末的一些权臣关系密切，因为近代的许多部门和组织如军工、电报等的诞生过程本身就是这些洋务大臣亲自操办的，洋务学堂是他们直接向这些部门输送人才的基地，甚至许多学校到后来就直接镇移交给这些部门管理了。当然，这种办学方式在百废待兴之际，个人或某个部门或企业的努力显得很有成效，但是由于没有完善规范的制度，个人努力和影响很容易因为政局的变动、利益集团内部的矛盾而导致学校不能持续地办好，这一点在福建船政学堂的后期办学中得到了充分的验证。2.近代部门办学的发展历程与我国当时对西方科技和文化的认识程度息息相关。近代以来，中国发展缓慢，国力的衰退导致了“师夷长技以制夷”思想的产生。但第二次鸦片战争后内外交困的局面才使清廷有了危机意识，较早觉醒的洋务派就主张通过办洋务、兴学堂实现富国强兵。京师同文馆的成立标志着洋务教育的开始。但京师同文馆创办之初仅仅是为了“认识外国文字，通解外国语言”，培养一些“译员”和“通事”。后来军事上的惨败使洋务派认识到中国军事技术的落后，提出“师其所能，夺其所恃”而不应该“制于人而不思割任之法”，开始购买和制造轮船和枪炮，建造生产军火的兵工厂，福建马尾的造船厂，上海的机器制造局等军工企业等都是这一思想的产物。为了解决洋务人才危机的问题，洋务派在各个工厂附设了工业技术学校。洋务教育的全过程表明了中国当时对西方文化和科技的认识仅仅停留在器物的水平上，具有明显的功利主义色彩。当时的许多学校附属于军工企业，由具体的业务部门直接按其所需进行办学和管理，这符合清廷患功近利、“头疼医头、脚疼医脚”的特点。清末部门办学后来的发展也印证了这个结论，洋务派的急功近利导致了所办学校性质比较单一，缺乏整体上的规划和协调，本位主义和短视行为严重。很多学校随着清朝衰落和最终的灭亡被停办或被合并重组。在我国逐步引进和建立了西方的近代大学制度以后，曾经比较有效的部门办学也越来越被淡化了。3.部门办学的出现与我国清末民初国内不同利益集团的分野有关。清末民初，我国处于社会的大变动时期。清朝内外交困，面临“数千年未有之变局”，不改革就要亡国灭种。作为洋务运动的重要内容，洋务教育和洋务实业都承担着挽救危亡的重任。但长期以来，由于地方豪绅和封建军阀的割据，统治集团内部的利益并不完全一致，在教育上表现为各利益集团只为自己所需，兴办本部门本行业所需的学校教育，而国家教育部门又没有足够的财力支持众多的学校的发展，这都促使了部门办学局面的形成。民国时期的情形也是类似的，国内并不存在实质上的统一，不同利益集团的存在使部门办学得以存续下去，从交通大学在铁道部和教育部之间移交的冲突中就可以看到这一点。另外一种解释是，民国时期的部门办学现象与当时我国受法国模式的影响有关。从清末学习日本的教育制度开始，我国相继引进了德国、法国和美国的模式，在不断学习和借鉴发达国家经验和制度的基础上，中国高等教育蹒跚前进着。法国作为当时发达的工业化国家，它的教育制度对我国产生了广泛的吸引力，法国长期以来的部门办学也深深地影响了正在探索前进的中国高等教育。虽然民国后期主要借鉴了美国的制度模式，但法国的影响却无法彻底清除。而极具历史偶然性的是，几十年后的新中国在确立教育体制的时候选择了和法国有着深厚历史渊源的苏联模式，传统和现实的相遇使部门办学立刻获得了生命，成为新中国毫不犹豫的选择。五、思考与启示从我国部门办学产生和发展的历程来看，清末民初确实存在部门办学并且取得了一定的办学成绩。几十年以后，在新中国成立之初就确立了部门办学的管理体制，而世纪末的高等教育管理体制改革中部门办学管理体制又被废除，整个20世纪，部门办学在不同的历史时期有着不同的命运。建国初确立部门管理体制固然有苏联模式的影响，但不可否认部门办学本身就是我国教育传统的重要组成部分。日本学者大冢丰在其著作《现代中国高等教育的形成》中充分肯定了解放区部门办学的实践对新中国的影响，他认为中国有部门办学的传统，这个传统主要来自于延安时期和解放区办学的经验，尤其是东北区的高等教育行政的经验。他指出，中国国内早就存在十分“本土化”的部门办学管理方式的雏形，唐朝和宋朝就有按不同专业分别归属不同行政部门的管理情况，清末创办的高等学校也是技学习西方语言和技术等不同目的开设的，但他并不认为这也是部门办学的情况，同时他还否认了民国时期存在部门办学。通过考察，我认为清末民初存在部门办学这个史实是不容怀疑的。这个时期部门办学的经验和教训应该是我们高等教育发展史上的一笔重要遗产。认识这一点，对正确而深刻地理解我国部门办学的传统，理解20世纪下半叶我国所经历的高等教育管理体制改革有很重要的意义。首先，清末民初的部门办学确实存在，并且得到了一定的发展，我国近代意义上的高等教育形成和发展源起的这段经历，应该是我国高等教育发展史的重要组成部分，清末民初的部门办学和解放区的部门办学一起组成我国部门办学的传统，成为建国以后我国如此顺利，完全地学习苏联模式的基础。大冢丰提出的“建国后部门办学的管理体制是我国自主选择的结果的结论”是正确的，潘懋元教授也不止一次地指出，部门办学并不纯然是学习苏联的结果，部门办学的存在可能有很多教育自身或适合我国国情或传统的因素，他们的见解是有一定道理的。第二，了解清末民初的部门办学对正确而深刻地理解我国20世纪下半叶所经历的高等教育管理体制改革有很重要的意义。追溯历史，可以很清楚地看到整个20世纪部门办学的命运，从中也可以窥测到我国高等教育的发展历程。清末民初，是中国近代意义上的高等教育的形成和确立的时期，部门办学被当时比较有远见的知识分子寄予厚望，承担着拯救国家、匡扶社稷的使命。新中国成立以后，百废待兴，学习苏联部门办学的经验也是当时的必然选择，而在世纪末的高等教育管理体制改革中部门办学却基本上遭到否定和遗弃。为什么会这样？这个问题是很复杂的，但可以肯定的一点是，部门办学在不同时代肩负着不同的历史使命，而今天作为一种办学和管理体制，它却基本上走到了末路，今天的中国已经有能力自主选择高等教育的发展道路，部门办学因固有的本位主义、重复建设等弊端与合作共享等理念的矛盾而日益不能为人容忍，并终遭遗弃。在整个20世纪部门办学时荣时损的命运历程中，贯穿着我国高等教育逐步从自我摸索、盲目模仿走向自主选择的坎坷曲折的历程。作为一个“后发外生型”的国家，我国近代意义上的高等教育具有深刻的时代和历史的烙印，而当时特殊历史条件下出现的部门办学也不可避免地具有这个特点。但从另外一方面来看，部门办学之所以在整个20世纪一次又一次地成为不同历史时期的选择，必定有其内在的必然性，部门办学虽有某种狭隘性，但在培养人才的适应性和人才与产业的结合性上，也确实有其优越的一面，恐怕对某些特殊行业来说还是需要的。我们也可以看到，在我国世纪末废除部门办学体制以后，原来的部门所属院校下放到地方，它们或者因为经费不足而办学困难或者日渐失去原有的办学特色而彻底“转轨”，失去了曾经所拥有的优势。由于我国是个区域差别极大的国家，某些地方的某些行业还是需要面向这些行业发展的特色教育的，这就出现了实践的两难。而对院校来说，如何既保持传统特色又跟上时展，是个必须面对的问题。