高校廉政体系

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摘要：有效构建高校廉政体系的关键是科学配置“高校公权力”，正确处理高校政治权、行政权、学术权和其它利益群体权之间的关系，特别是在目前我国许多大学管理体制改革、下放管理权力中，应以学术权下放为主,适当向上集中行政权，要明晰权力界限和责任，防止权力滥用。关键词：高等学校；廉政体系；权力配置不受监督和制约的权力必然产生腐败。科学配置权力，强化监督制约，是有效构建高校廉政体系的关键所在。近些年来，高校中一些消极腐败现象屡禁不止，有的情况还日趋严重，权力失控和失范在高校运行的许多环节中愈演愈烈，从根本上说，是由各种不合理的权力配置机制造成的。在高等教育机构间竞争日益激烈的今天，特别是面对境外大学在境内日渐普遍的“抢滩”境况，我国大学生存与发展的紧迫感和危机感更使我们有一个清醒的认识：高质量的现代大学，首先必须是一所廉洁的大学，是一所科学配置、有效监督制约“高校公权力”的行使并处处体现着现代大学精神的大学。一高校廉政体系本质上就是“高校公权力”配置体系。高校中腐败的滋生和蔓延，是权力失控和失范的表现。可以说不合理的权力配置构成了滋生高校腐败的土壤。“高校公权力”可以分为三个层面。高校所有者权属第一个层面，处于权力的至高点，它最重要的职责就是任命高校的主要负责人，并向他授权；高校的主要负责人必须对高校所有者权负责。第二个层面就是获得授权的高校的主要负责人行使的全面管理权，包括重大事项决定权以及相应的人权与物权；与此同时，他又必然地要实行分级管理，向下层层相因授予一定的管理权，形成第三个权力层面。这一层面的管理人员按高校负责人的要求行使大学日常事务的具体的管理权。因此，高校公权力包括其每一项具体权力，并非权力行使者本人所有的私权，而只是权力主体对权力客体的一种制约能力，本质上是一种为实现高校目标价值而形成的力量制约关系。高校中的腐败就是高校工作人员对高校公权力的非公利用，是以高校公权力的运用超出社会制度、法律或道德规范允许的范围为前提，为个人或小集团谋私利，对他人及社会造成损害的行为。高校本来是人文的圣地、学术的殿堂，近些年揭露的高校中的种种腐败现象，使整个社会对高校腐败倍觉反感和厌恶，对高校公权力配置与运行进行监督与制约的呼声越来越高。历史已经证明，权力配置不科学不合理，亟易形成不受制约的权力而导致“权力行使漏洞”，权力就必然会被滥用，必然导致腐败。因为任何权力都具有潜在的扩张性和腐蚀性。这是权力的本性，而这一本性决定了权力很容易被滥用；权力一旦被滥用，最终必然导致权力腐败。因此、只有科学地配置权力，使权力时时处于有效监督制约下，才能控制权力的扩张和预防权力的腐败，才能使权力发挥其积极作用，抑制其消极作用。高校公权力与社会生活中的其它公权力的层层相授性相比，最突出的特点是学术权与行政权的相融相通，从而决定了高校公权力的授予与行使的复杂性。这样的权力是一种更为“全景式”的权力。“权力无处不在，不是因为它包容一切事物而是因为它来自每个地方”，“权力不是一种制度，不是一种结构，也不是我们被赋予的某种力量；它是人们赋予某一特定社会中一个复杂的策略情境的名称。”（福柯1980年）[1]福柯这一认识告诉我们，权力是一种关系、网路和场，它不是纯意志的产物，而是一种博弈的情境。学术权与行政权的相融相通，高校公权力配置和运行的特殊性，在高校中淡化了一般社会权力的支配与被支配的对立性，而强化了权力的可权宜性和相对性。高校公权力以网路的形式运作，作为网结的个人既受限于其他人又限制其他人，既处于服从的地位又同时运用权力。高校权力结构主要由政治权力、行政权力、学术权力和其他利益群体的权力构成。世界各国在大学传统、政治体制以及社会文化等方面存在着差异,在权力结构上凸现出不同的特征。我国高校实行党委领导下的校长负责制,政治权力主体主要由党委构成，拥有干部任免权以及对行政、学术等行为主体的评价权,是学校价值标准的主要制定者，在我国高校权力系统中具有核心地位。但是校党委通常是把握学校办学的政治方向,在学校的具体行政和学术事务上,很少干预。校长是学校最高行政权力代表,代表主管部门行使学校行政管理权,同时是学校学术权力的核心。校长的人选或者由主管部门直接指定,或者由学校内部民主选举并经主管部门认可和委任产生。高校权力结构中还包括学校内部共同利益群体的权力。如果说行政权力的主体是高校管理部门的官员及其辅助人员,学术权力的主体是大学教授,那么共同利益群体的权力主体则分属于一般教师、教辅人员和学生的共同体。他们的权力与其说是高校内部权力的组成部分,不如说是民主社会所赋予的一般公民权，虽然不能成为高校权力的主导,但其作用也不可小视。我国高校的这种权力结构有利于贯彻党和政府的统一意志,有助于达成上下一致,提高管理效率。但是，在这种结构中，行政权往往发挥着强有力主导作用，实际上是行政权力主导模式。这种模式在强化行政管理权的同时，势必削弱学校其它权力作用的发挥；同时由于高校规模一般很大，高校行政管理权又普遍存在分散性趋势，势必削弱对权力的监督与制约，造成权力行使的失控而产生腐败。目前,检察机关立案查处的高教系统职务犯罪以贪污受贿案件为主,发案部位集中在基建工程、招生录取、物资采购、财务管理等部门,犯罪主体都是掌握一定行政实权的部门工作人员；而学术腐败又主要存在于项目申报、成果发表、成果评奖、职称评定、学位授予当中，其成因错综复杂，主要还应归结于学术权力的失制、学界学术制度的匮乏以及学术目标的异化。以布坎南和塔洛克为主要代表人物的公共选择学派把经济人假定引进对人们政治行为的分析中。经济学中的经济人假定指当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时，总是倾向与选择能给自己带来更大经济利益的那种机会。公共选择学派认为，人们在需要做出政治决策时的反应和经济决策在本质上是一致的，总是趋利避害、趋大利而避小利的。和任何权力一样，高校公权力形成的基础也是利益。要求获取优质高等教育权益的社会人群，是高校生存发展的社会基础。这一基础上形成的社会关系实质上仍然是一种利益关系。表面看来，要求获取优质高等教育权益的社会人群似乎是这一社会关系的中心，但是由于高校教育资源的相对稀缺性，决定了高校公权力在其中的中心地位。围绕高等教育这一社会存在，众多的利益个体和集体，不同层次和内容的利益需求，形成了形形色色的搏弈关系。为了更好的获得和维护自身的利益，不同利益主体之间会结成不同的社会利益联盟，夺取和维护以利益为中心的各种社会资源与价值，同时更大限度地扩充自身拥有的社会资源禀赋。这里的社会资源与价值包括物质方面的，如金钱、人力资源，自然资源等，也包括非物质方面，如地位、荣誉、尊重、自我的满足等。按照公共选择理论，因为高校是由人组成，高校的行为规则是由人制定，高校的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有经济人的特征。因此没有理由把高校看作是超凡至圣的超级机器，没有理由认为高校中的人总是圣洁的代表，高校及其中的人同样有机会犯错误，也会不顾公益而转身追求自身小团体乃到个人的利益。在没有足够有效监督和制约的情况下，高校公权力腐败是不可避免的，正如启蒙大师孟德斯鸠说的那样：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”随着高校办学规模的急剧扩大，办学体制的多样化和办学自主权的扩大，高校参与社会经济活动越来越频繁，而相关的制约机制未及时建立，监督制度建设滞后，原来一些行之有效的规章制度也未得到有效执行，从而出现体制、制度、管理上的漏洞，给腐败分子以可乘之机。因此，要使高校公权力在高校现实发展中发挥作用而不被层层私有化，就必须从源头抓起，强调权属配置的科学性，强调权力运作模式和运行方式的规范性，以展示高校公权力自身的能量和威力，真正实现权力主体的目标价值和最终利益。这是高校在反腐倡廉工作中贯彻落实“三个代表”重要思想、坚持科学发展和求真务实精神的具体体现，也是加大从源头上惩治和预防腐败的根本举措。二权力结构的不尽合理是我国高校内部腐败产生的主要症结所在。为此,进行权力结构的再调整应是今后高校管理体制改革的基本方向。我们要立足现实,科学配置高校权力，努力构建具有各校自己特色的权力结构模式和程序严密、相互制约的权力运行机制。科学配置权力就要正确明晰权力界限和责任，防止权力滥用。凡权力都应是有限权力，有明确的适用范围。它具有自由裁量权，但这又是相对的，而不是绝对的。自由裁量的幅度要合法合理，防止权力过分集中，防止一个部位、一个环节、一个人或少数人权力过大。科学划定权力的界限是相当复杂的，从总体上看，应做到权限与职责相一致，避免权限不到位，责任模糊；同时做到授权与制约相统一，保证权力的公正运行，防止以权谋私现象的滋长。各个权力之间还要相互协调平衡，避免交叉重叠和互相抵触，以保证权力的有序运行，防止权力紊乱运行。

要正确处理党政关系，合理配置高校党政权力。我国高校现阶段实行的是党委领导下的校长负责制，校党委会和以校长为首的校行政之间的关系既是领导和被领导的关系，又是分工和协作的关系.也包含着重要的权力制约关系。校党委会和以校长为首的校行政是高校的两大权力主体。校党委会是学校的领导核心，统一领导学校工作，其职权主要是讨论决定学校改革、发展等重大事项，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，保证和监督学校执行党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向。校党委会通过对学校重大问题的决定权和教育、组织党员在教学、科研和其它行政管理岗位上，认真贯彻党的路线、方针、政策，执行校党委会的决定，对校行政行使职权形成制约。校长是学校的法人代表.全面负责学校的教学、科研和其它行政管理工作，其职权主要包括拟订发展规划，制定具体管理制度和年度工作计划并组织实施，拟订内部组织机构的设置方案，任免内部组织机构负责人，拟订和执行年度经费预算方案。校行政管理权的行使也对校党委会行使职权形成制约，在教学、科研和其它行政管理岗位上的共产党员必须服从行政领导的指挥，遵章守纪，校行政对教学、科研等行政事务的这种管理权对校党委会的职权行使也形成制约。合理配置高校党政权力的关健是要实行党政职能分开。党委领导下的校长负责制中的“领导”与“负责”不是简单的从属或并列,而是辩证的统一。党委和校长各以其不同的侧重和运作方式,为共同的目标发挥其职能作用，做到既保证党委集体的核心领导作用,又保证校长充分行使行政指挥权；同时,通过建立科学、规范的议事制度和办事程序,确保党委领导下的校长负责制高效运行。校党委会应抓大事、抓方向、抓制度建设，支持校长依法行使职权，不替代校行政行使行政管理权。校长应自觉维护校党委会在学校工作中的领导地位，重大问题提请党委会讨论决定，认真执行党委会的决定，自觉接受党委会的监督，既不越权行事、违规办事，也不推卸责任。要注意防止行政权和学术权的过政治化倾向。高校权力配置和运行中需要讲政治，但不能过政治化，即在行政管理和学术活动中处处事事时时都去寻找所谓的政治标准，并以此设区划线。美国哈佛大学前校长洛韦尔曾说:“大学的存在时间超过了任何形式的政府、任何传统、法律的变革和科学思想,因为它们满足了人类的永恒需要。”在洛韦尔看来,社会进步有赖于大量新思想、新技术的不断涌现，只有创新的知识才是人类的永恒需要。因此,大学的恒久功能应该是学术研究,衡量大学繁荣与否的真正标准应该是学术繁荣。由此看来,在高校多极权力格局下,过于政治化不利于学术发展与高校繁荣,让学术权力占据应有的主导地位是高校繁荣的希望所在。要按照行政权与学术权适当分离的要求，科学处理高校行政权和学术权的关系。大学之为大学在于其学问之大。大学的永恒使命应该是传承知识、应用知识与发展知识,在高等学校中，学术原则始终是其最高原则。学术权力,更确切地讲,它属于一种权威。权威不同于制度化的权力,不以严格的制度为依托，而是由学术活动本身的内在逻辑所决定的。实行行政权与学术权的适当分离,并不意味着倡导教授治校。现代高校内部事务日趋繁杂，需要有专门的机构和训练有素的人员进行处理，教授治校在现代高等教育管理中效果不甚理想早已为历史所证明而呈衰微之势。但是,高校学术活动的内部逻辑又决定了教授在高校学术事务中具有一种先赋的权力和权威。因此,适当放宽行政控制,加快学术权力的制度化建设并切实提升学术权力,努力在行政人员学术化与行政工作学术化的基础上实现高校内部权力的合理整合,是尊重高校发展规律的做法,也是创办世界一流大学的必然要求。作为高校权力的两个主要方面,行政权力与学术权力虽有区别,但不是截然分开的。这主要是因为:学术权力中的许多成分，在历史的发展过程中逐渐经过约定俗成而演化为固定化制度的形式,因而也具有强制性的行政意志色彩。如现代高校的学术管理、学科建设、教师的聘用以及学位的审批等等,都具有制度化管理的特征。而行政权力在与学术权力目标一致的前提下,又常常作为学术权力实现的基础。实行学术权力和行政权力的适当分离,提高学术权力在权力机构中的地位,关键是要建立正式的教授组织和机构,并从法规和制度上维护该组织的合法权力。至于权力的范围主要集中在学术领域,而权力的限度、机构的组织形式和职能运作则由各校根据自己的情况,如学校的学术水平、学校的规模以及学校的职能分化来确定。为了加强廉政建设，保证学校决策及其执行的科学性、有效性、公正性，还应充分发挥高校第四权力即高校中各种利益性群体的权力效能。这一权力在高校权力结构中处于相对次要的地位，但随着社会的发展进步,民主法制制度的健全,对外开放程度的提高,我国高校中一般教职工和学生要求参政议政、参与学校事务民主管理的意识大为增强。因此这一权力要素的影响力在不断增强。要从制度上完善集体性代表机构或组织的职能，增强基层成员主人翁热情和责任感,充分了解他们对学校发展的见解和智慧,特别是一些关乎全校员工切身利益和学校发展的重要决策,能在出台前得到大家更充分的讨论完善，使之更具权威性。因此,教代会、工代会、学代会的制度应进一步健全,其职能和权威性应切实加强,要使这些制度真正成为学校基层成员代表参与民主管理的重要渠道,在审议和监督学校有关决策和计划中切实发挥它应有的功能。学校领导应尊重和支持教代会依法履行民主管理和监督的职能，坚持向教代会报告工作，对涉及教代会职能范围的重大问题，应主动提请教代会讨论，认真听取代表意见，自觉接受代表监督。对需要教代会讨论通过或决定的事项，不能越过教代会行使职权，也不能替代教代会行使职权，更不能干预教代会行使职权。必须自觉维护权力运行的规范化、有序化，强化高校内部权力制约，保持高校持续健康发展。目前我国许多大学都已进行了校、院、系管理体制改革，下放管理权力，降低管理重心,调整管理跨度，在更多的不同利益群体间重新分配高校权力元素，适当扩大学院和系的自主权,以激发各级组织的活力，加强基层组织自主适应能力,激发基层组织自我寻求发展动力,也是高校形成办学特色的立足点。但是，这种改革如果没有比较完备的制度来规范权力的配置和运行，就会产生职权及其运行的混乱，有利则大家都来管，无利则乱推一通，为腐败的产生埋下了隐患。因此，在高校权力配置中，行政权力要适当向上集中，放权应以学术权力的下放为主,行政权力下放为辅。学术权力的下放主要应包括基层学科和课程的调整和设置权、科研项目的管理权以及教师的有限聘用权等等,而行政权力的下放,包括一定的资源分配权、机构的设置权以及一定的人事权等等。在扩大基层自主权时，各层次间权力的约束和依附关系要明确界定,彼此间监控、反馈机制必须预先建立。否则亟有可能出现基层各自为政、资源重复配置、利用率低下、学校整体控制的失灵的现象，带来所谓“民主化的负效应”,影响到学校整体目标的实现。科学配置权力通常理解为适度分权，各种权力处于合理的状态，各自能够实现效能最大化，彼此能够相互协调、相互制衡。但这是远远不够的。科学配置权力还应确定某种权力的自身界限，也就是界定某种权力可以在什么范围、什么层次上行使，而超出了这个范围、层次即是违背规则。对于这后一个方面，我们必须给予广泛的注意和应有的重视，更多地从科学配置权力、完善权力运行机制的角度思考和实施防治权力腐败的对策。这将深化对高校公权力腐败深层次成因的认识，推进从源头上防治高校公权力腐败的工作，推进高校廉政体系的完善。参考文献：[1]肖期华:高校管理创新与学院制实体化运作思考[J].高教研究.2007年1月号下旬刊.[2]胡仁东:高等教育管理体制改革研究综述[J].山西财经大学学报(高等教育版)2005年第3期.[3]毕宪顺:发达国家高等学校的权力关系模式及其借鉴意义[J].煤炭高等教育.2006年第6期.[4]宫杰:从源头上防治权力腐败的一个切入点[J].中共伊犁州委党校学报(哲学社会科学版).2002年第1期.[5]赵泽虎：高校内部权力的合理配置和有效制约[J].学校党建与思想教育.2005年第8期.[6]许迈进:高校权力结构及其效能浅析[J].辽宁高等教育研究.1999年第3期.[7]张月铭：高校管理重心下移后的行政权力和学术权力[J].辽宁教育研究.2002年第9期.[8]李承先:高校行政学术化──我国高校内部权力整合模式初探[J].江苏高教.2003年第2期.