高校权力配置管理小议

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【摘要】近年来，在全国范围内发生了不少有关高等学校和学生之间的法律纠纷。两者矛盾激化到通过诉讼途径来解决的也为数不少。这些案件引起了法学界、教育界的关注，同时也引起了整个社会的强烈反响。这些纠纷都涉及到高校权力的性质和学生权利的保护问题。改革现有高校管理模式，塑造新的校方与学生的管理关系，应以法律形式加以确定，依法明确高校权力和职责，更好地保护学生合法权益，真正做到以人为本、以学生为本。尊重学生权利、推行依法治校是中国高等教育发展的必由之路。

【关键词】高等教育；高校权力；学生权利；教育法制

现代教育不同于传统教育，教育行为的社会背景发生了巨大的变化，教育活动的层次及范围在不断拓展。随着依法治国的深入，人们的权利意识日渐增强。在这种情况下，主动选择并努力实现高等教育法治化应是适时的明智选择。而高等教育法治化的当务之急就是要确立高校权力与学生权利的理性化配置的制度，进一步理顺并明确教育事业的基本主体——高校、教师、学生三者相互间的权利与义务关系。这对于保护学校、教师、学生的权利，调动高校办学的主动性、教师教学的积极性以及学生学习的自觉性，保证教育秩序的稳定，促进高等教育的健康发展，有着极为重要的现实意义。

一、高校权力的性质

《中华人民共和国教育法》第二十八条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：(一)按照规章自主管理；(二)组织实施教育教学活动；(三)招收学生或者其他受教育者；(四)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；(五)对受教育者颁发相应的学业证书……”。《中华人民共和国学位条例》第八条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予；授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”由此可见，我国的教育法和学位条例通过法律授权的方式，明确规定了学校对学生具有的行政管理权即高校和学生之间存在着行政法律关系，行政法律关系是指行政主体与行政相对人之间发生的受行政法律规范调整的行政管理和监督行政关系的总和。也就是说，行政法律关系所表现的特征就是一种管理与被管理、命令与服从的关系这样，高等学校就属于由法律、法规授权的组织。高等学校在学籍管理、学位的授予等方面和学生之间就形成了管理与被管理的关系，即行政法律关系。在法国、德国等大陆法系国家早在19世纪就把国立高等学校界定为行政组织的一种，称之为“公务法人”或“公共机构”。日本法则称之为“公共营造物”或“公共设施”。从组织性质上看，这些国家都将国立高等学校定位为行使一定公权力的行政主体，也就是说，高等学校对学生的管理或服务是基于国家的公权力，两者之间是一种行政法律关系。不管是我国现有法律的规定，还是在大陆法系国家的成文法和判例中都表明了高等学校和学生之间的关系事实上是一种特别权力关系。脚这种特别权力关系，或称公权力关系不同于普通的民事关系，也不同于我国目前的行政机关或其他事业单位与其公务员之间的关系。

高校权力如何定位，能否以教育和关爱的名义无限扩大权力，行使管理权如何受到限制，学生权力受到侵犯如何救济?这些问题更为深刻的内容，就是涉及到高校权力的性质问题。高校对学生管理权涉及学生事务的方方面面，包括利用物的管理、学生的学籍管理、学生资助管理、学生社团管理、校园秩序和安全管理等等，涉及招生许可、学士、硕士和博士学位的授予、本科、研究生毕业证的颁发、退学或开除的决定等众多的问题。对这些问题进行通常意义上的分类，我们可以看出它包括学校的进口、学校的日常管理和学校出口三个方面。而从教育行政权的角度看，高等学校这种权力又可分为招生权、许可权和行政决定权。而在行政诉讼实践中，纠纷发生最多的主要集中在学位证、毕业证许可权和学籍管理权两个方面。翩目前我国高校的学生管理条例大多是规范学生的行为，国内高校对学生的管理，一直是“行政本位”式的管理。高校与学生，客观上存在管理与接受管理的关系。在高等学校和学生之问存在着浓厚的权力色彩，而不是权利色彩。而正是这种权力色彩的原因，高等学校才可以对学生进行管理、命令，进而形成了命令与服从的特别不对等的关系。学校与学生权力的地位悬殊，这种不对等的法律关系造成了对学生权利的侵犯。诚然，作为学生，理应受到校纪、校规的约束。但是，校方对学生的管理须建立在充分尊重学生民主权利的前提之下。从法理上讲，校方作为事业单位法人与学生作为自然人的权利是平等的。可从“管”与“被管”的逻辑关系看，二者又处于位置上的不平等。对于高校，处分一个学生可谓事小，而对于学生则不是小事。校方若处置不当，直接影响到学生名誉、学位或学籍，甚至涉及学生将来就业、报酬及社会对当事人的评价。因此，尊重学生的陈述权与申辩权，对于处在“被管”位置——相对弱势地位的学生而言，是一种不可缺少的“权利救济”手段。而对于校方，则相当于还学生以“权利自救”的手段。在此处冠以一个“还”字，是因为“权利救济”——对于弱方——在法治社会里是一项最基本的制度性安排。这项制度之所以让人们感到新鲜，只因在社会管理一直采用的单一的“行政本位”管理模式下，“权利救济”长期受到管理者的不屑与排斥。之所以出现学生因怀孕被开除而起诉学校被法院驳回的现象(给人以“法外治权”的印象)，是因为学校权力目前还是一个比较模糊不清的概念，哪些是自治权。哪些是法律授权，如何监督，都不明确。

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”阎因此，必须对高校权力进行某种限制，对权力运行过程予以必要的监督。如果没有监督与制约，都可能导致权力的滥用，即使这种权力的存在有多么合理和必要，也不能保证其权力的行使不会造成坏的结果。

二、学生权利的内涵

学生权利这个观点是近几年才被大家所关注的，其实中国政府早在十几年前就加入了联合国的《儿童权利公约》，其中对青少年的各项权利都作了详细规定。但是多年以来，广大在校学生的权利被侵犯的情况还是比较严重的。随着时代的发展，人们认识的提高，对学生权利的保障和实现有了更迫切的要求。什么是学生权利?学生权利包括哪些?在社会生活中。一个人的权利与其身份和法律地位紧密相连，不同身份、不同法律地位的人具有不同的权利。大学生处于“边际公民”和“准成年人”的状态，旧在接受高等教育的特定时期，他既是一个“社会人”，又是一个“学校人”，换言之，大学生有双重身份，其一，他们是国家公民；其二，他们是正在学校接受教育的公民。因此，大学生既享有作为公民应享有的一般的法定权利，又享有作为受教育者应享有的特殊的法定权利。在这里，我们探讨的大学生权利，指的是大学生作为受教育者应享有的特殊的法定权利，即大学生在教育教学活动中享有的各种权利。根据联合国《儿童权利公约》和我国宪法、未成年人保护法、民法、义务教育法、高等教育法等法规，学生权利可分为几个部分：第一部分是人身权利，其中主要有：(1)安全权，包括生命权、身体健康权；(2)人格权，包括肖像权、名誉权、隐私权；(3)自由权，包括身体自由权和内心自由权；(4)拒绝权，包括拒绝不合理劳动权等等。第二部分是情感权利，如交往权，包括与同性交往、与异性交往以及性权利。第三部分是受教育的权利，包括就学权利平等、教育机会平等、教学效果平等、非义务教育机会平等。第四部分是陈述权、申辩权、起诉权。

保障和实现学生的受教育权利是高等学校教育创新的核心。受教育权的本质是公民的一项宪法权利，是一项普遍的基本人权，保障公民的受教育权是社会主义制度的题中之义；是全面建设小康社会的重要使命。我国宪法四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”我国教育法第三十六条也规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”第四十二条规定：“在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书。”从教育法的规范看，教育权应分为国家教育权、社会教育权和公民教育权三种类型。教育权不是自然权利，而是一种法律权利。在当代社会中，国家教育权、社会教育权和公民教育权呈现出三位一体或三足鼎立的局面，教育权在宪法上是应然的权利，在教育法上是实然的权利。作为受教育者，学生应享有的权利之一便是对学校给予的处分不服，可以向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，可以提出申诉或者依法提起诉讼。首先，尊重学生的受教育权利，就是要尊重学生的主体参与权，让学生能够充分地享受到“参与”的权利，这是学校教育中真正体现学生主体地位的题中之意。传统的教育轻率剥夺学生的参与权，现实的教育忽视学生的参与权，从而使得学生学习的积极性、主动性和创造性受到了过多的压抑。学校的教育创新和改革，要从尊重学生的主体参与权入手。让学生以一种全新的面貌进入到学校活动的全过程中去，不仅要确保学生课堂教学主体地位，同时要让学生参与教育管理，真正体现他们是学校的主人。

其次，保障学生的受教育权利，就是要赋予学生充分的选择权。选择的自由基于众多机会和条件的创设，党的十六大报告中指出，全面建设小康社会的目标之一，就在于“人民享有接受良好教育的机会”。这种机会，一方面是由国家、社会所提供并由学生主体个性、能力的发展层次所决定的；另一方面，也可通过社区、团体、家庭支付创造条件，使学生获得对优质教育的选择权。国内的优质教育不进入这个领域。国外的教育服务就会有更大的地盘。因此，要适应广大人民群众对优质教育的强烈需求。统筹社会力量，扩大办学规模，这既体现教育资源的市场优化配置，同时也为广大求学者提供更多的入学选择机会。

再次，实现学生受教育的权利，就是在学生获得相对选择自由的基础上，学校还应该帮助学生实现他的发展权。学生受教育权利的真正体现，就在于学生发展潜能的充分开发，这也是任何学校实施教育创新活动的根本和第一要务。帮助学生实现自己的发展权，要从两个方面努力，一方面要科学把握学生教育、发展的层级基础，规划学生合理发展的层级目标，努力实现学生发展的层级突破；另一方面，要通过创设良好的物质环境、精神环境，培育健康的生活方式、学习方式，以“文化”的教育、熏陶功能，为学生潜能的充分激发创造条件，从而确保学生在学有所长、基本发展的基础上得到更为有效的、尽可能好的发展。

三、依法明确高校权力切实保障学生权利

权利与权力是两个密切相关，却又并不相同的概念。一般而言，它们两者都同责任或义务相联系，不过与权利联系着的是普遍责任；而与权力联系着的却是某个特别的责任，通常称之为职责。它们两者也都同法律相关，然而法律对于权利主要起保障与维护的功能；而对于权力却主要是做出限制，防止其被滥用。如果权利与权力两者直接相关，则无疑应当是权利高于权力。因为我们可以说，权力是为了权利而设定，却不能反过来说，权利是为了权力。也就是说，权利对于权力具有无可置疑的优先性。首先，权力是由权利赋予，凡不是由权利授予的权力皆属不合法权力；其次，权力必须保障与维护权利。倘若权力不仅不保护权利，反倒侵犯、践踏权利，那么这样的权力属非法权力，应当被权利理所当然地取消。学生进高校接受学校的管理，让渡了一部分权利，失去一部分自由，比如要遵守学校的校纪校规，但学生应有的权利有哪些?这一点如果不明确就会导致学校擅自扩张权力，侵害学生权利。虽然对近几年出现的学生以受教育权被侵害为由状告学校、状告政府案件，学者中认为属于行政诉讼案件、民事赔偿案件还是违宪案件看法不一，但加强教育权的法律保护、理顺学校和学生的权利义务关系，是当前必须引起重视的问题。教育道德化是我们一贯的教育理念，提倡“尊师重道”，强调“师道尊严”，在教育过程中权力的运用常常只受“道德”标准的衡量与限制。教育法治化实质上是通过法律理顺政府、学校、老师、学生的关系，使他们各自的权利得到切实保障，整个教育工作按照既定目的有条不紊地进行，以最：赶限度地实现国家利益，这与现代法治社会的精神相契合。

西方发达国家在教育领域重视发挥法治功能的经验和做法给我们提供了有益的借鉴。战后日本正是严格实施依法治校，才使学校教育得到长足发展。美国在重视德育教化功能的同时也很重视教育的法治作用。美国早在1862年就通过了《英里尔法案》，立法成为美国高等教育趋向统一发展的一种管理力量。在德国，公立学校和学生之间的纠纷涉及面更广。理论界则专门区分了这种特定的公权力关系。一种是把特别权力关系分为基础关系与管理关系，并认为涉及基础关系的决定，如学生身份资格的取得、丧失和降级等决定，可以通过行政诉讼解决。而管理关系如学生的服装、仪表、作息时间、宿舍的管理等规定则不视为行政行为，而是内部的自律行为，不能提起行政诉讼，也不必遵守严格的法律保留原则。另一种是把特别权力关系区分为重要性关系和非重要性关系。即只要涉及公民基本权利的事项均可通过司法途径解决。

从我国目前的教育法律体系来看，关于国家与教育者关系和国家与受教育者关系的法律是非常健全的，从《教师法》的内容来看，也主要是涉及国家对教师资格的认定及相关制度，是宏观管理方面的一部法律。而调整教育者与受教育者关系的法律法规则非常薄弱和欠缺。教育者与受教育者的关系主要涉及微观教育管理及教育活动运作过程中各方的权利和义务。尽管教育法律也在不同程度上涉及这些方面的规定，但总的来讲，都是从宏观上规定的，条文过于简单、原则和笼统，可操作性不强，更有许多领域无法涉及，造成明显的教育领域的法律“真空”。如学校对学生的管理权性质、学校与学生的关系内容等等，这些都是微观层面的重大而基本的法律关系，它直接涉及学校权力、学生利益和教师利益的保护问题。由于学校管理权的性质不明，学生对学校的处分即使有异议，也没有法定的救济渠道，学校管理权成为没有正常监督的法外之权。另外，由于学校与学生之间的权利义务内容没有法律上的明确规定，也使学校在许多事情上感到不知所措，这也造成学生在学校遭受侵害，而学校仅仅作为旁观者而存在，大大减弱了学校的责任意识。学校错误地认为，在校园发生违法犯罪案件，纯粹是执法部门的事情，至于执法部门能否及时发现予以打击和制裁，也与学校无关。

因此，我国目前应该针对教育法体系中存在的法律空白，制定相关法律，以进一步明确各级各类学校在教育中的法律地位，明确学校权力的性质，规范学校在实施教学各个环节的行为，对学校与教师、学校与学生的关系进行准确定位，明确学校在教育管理中对教师和学生所应负的责任，使学校权力纳入法律的监督范围，改变目前的学校与教师、学校与学生地位明显不平等的现状，让学生和教师对学校处分及其他管理行为有异议时，有明确而畅通的法律救济渠道，从根本上解决目前存在于学校教育中的各种问题。

改革现有高校管理模式，塑造新的校方与学生的管理关系，应以法律形式确定高校与学生的关系，将学校与学生作为对等的主体，明确双方各自的权利、义务与责任，只有依法明确高校权力和职责，才能更好地保护学生合法权益，真正做到以人为本、以学生为本。尊重学生权利、推行依法治校是中国高等教育发展的必由之路。