改革制度论文：行政变革机制缺陷及其思索

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本文作者：教军章作者单位：黑龙江大学

行政改革的制度问题

中国的行政改革存在着诸多问题，比如理论先导严重不足，效率主义、功利主义和机会主义的严重影响，经济改革、行政改革与政治改革之间的不同步性，领域改革与整体改革系统的不协调性，等等。如上所述，所有这些问题实际上都与公共权力的配置原则及其制度表达方式的选择有关，因此，行政改革中的制度问题也就成为我们无法回避的重要问题之一。一般而言，我们可以将改革中的制度问题解构为制度构建与制度运行两个不可分割的基本环节。在第一个环节中，中国已经进行的行政机构改革抓住了政府职能转变与定位这一核心问题展开，其基本定位选择是符合时代要求的，但是问题的关键在于：（1）我们更多是在基本原则层面进行价值方向的定位——这当然是最为重要的首要任务，比如在政府经济职能上强调宏观调控作用的重要性，在社会服务上凸显政府社会公共服务均等化等。这与我们缺乏足够的科学研究特别是公共管理理论研究直接相关。由于传统公共管理长期以政府管理为唯一权力主体进行，公共权力的高度统一并没有把社会的多样化状态作为基础，公共制度的构建也就不会充分考虑到多样化的社会结构的文化需求，因此，在具体的制度改革与创新上就显得一方面缺少足够的激励机制而难以达到系统性和连续性，另一方面则是制度技术的严重缺陷——如针对性不够明确和重复性的形式主义现象较为严重等。这导致创制的过程总是表现出前瞻性和预期性功能的偏失，更多的地方公共管理制度规范仅仅是中央或上位规范原则的简单复制或翻版，使区域性公共管理制度的改革处于空泛乏力的状态。（2）公共制度构建还没有在国家结构系统中形成严密的网络体系，如果说它主要跟随了社会经济发展的脚步，而政治改革进程的缓慢——事实上可能主要不是快慢问题，而是政治权力配置体制的基本定位问题——隔阻了行政改革的路径拓展。按照科普兰公式和阿什比规律的思考逻辑，公共权力（特别是国家主权）作为完整统一的先决条件需要解决法律（包括制度）统一性在多样性的社会管理实践中产生的功能性矛盾问题，简言之，这就是稳定统一的公共制度结构如何有效回应动态多元的社会需求问题。显然，我们必须肯定多样性统一的社会发展方式，正如管理学大师彼得德鲁克强调“有效性”时明确指出的那样：“促进想象力的最有效因素是不同意见，特别是要被迫进行辩论、思考、找根据时，则更能激发想象力。”［5］163事实上，我们不断追求政治民主制度的建设也同样是为了凝聚多样化的社会资源和力量，然而，如果我们相当长时期没有注意到制度网络间关系，只是一味凸显某种或某类制度的建设，则我们投入的成本必将大大增多，这与改革的目标特别是制度均衡原理是相违背的。（3）公共行政主体的制度文化理念更新并未达成与公共制度功能相匹配的程度，这使公共制度即使是“有效的”——这一般而言也是不现实的——也很难自然地发挥出应有的功效。正如人们所认识到的，“政策的制定不可能明确到能确保管理者只需‘执行’，而不用解释、修正和补充”［6］30；相反，公共行政不仅需要直接参与到国家管理制度的创生之中，而且对于各种公共制度具体落实的诸多可能性和现实性也必须进行经常性的必要诠释，这就需要制度主体具有诠释制度文化的素质与能力，特别需要公共行政人能够在制度实践的经验基础上形成文化反思的理性能力。这种理性能力是公共制度文化传承的结果，尽管它不可能在短时期内迅速形成一种普遍的社会风尚——就像人们所看到的“创立一个新的政治制度既不是快速的也不是容易，最终成果应该以年代来衡量”［3］66一样，公共行政人制度文化品格的形成肯定需要一定的公共制度史的实践训练过程。但是，如果公共权力因为繁杂的经济事务而没有注意到对制度文化提倡的重要意义，并就此设计出必要的社会行动方案，那么，作为典型公民的公共行政人就可能坠入“执行”的陷阱而成为制度迷信的追随者，最终使制度功能的有效发挥大打折扣。

就第二个环节而言，中国的行政改革已进入到公共行政的“细节”阶段，教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、行政审批制度、住房制度、就业制度、物价调控制度、金融制度、事业单位制度、危机管理制度等，都已在不同程度上实现着制度运行的程序化安排任务，而且，这些安排也着实在中国特色社会主义市场体系和民主政治建设的旗帜下体现出应有的旨向，即作为公共权力行使者的公共机构始终担当着主导者的角色，“强势民主”的公共解释由公共部门确定基调并由其担负着功过是非的全部责任。易言之，中国的建设发展是由政府来主动调节其与市场、社会及公民的关系的，政府主导型的公共制度建构是中国改革的核心主线。因此，（1）公共制度的整体运行机制问题需要根本解决。这类似于英美等国的行政程序法，是对整个行政机关的基本权限及其行使状况的控审规则体系。比如，美国的《联邦行政程序法》就规定了其作为管理行政机关的法律地位，它定义行政机关拥有的权力限度以及限定行政机关这种权力的基本方式，因此，它涉及对行政机关的授权、行使行政权力必须遵从的方式——主要强调法定程序规则以及对行政行为的司法审查等内容。事实上，美国联邦行政程序法所确定的目标主要就是控制行政权，这就是说：“首先，预期中之司法复查应为检查而非取代行政行动，其是保证行政行动不逾越法律授与之权责。其次，预期中之司法复查为‘就宪法及立法观点对法律之解释发表最终定论’。其三，预期中之司法复查可要求行政机构于处置裁决案件时运用公允之程序。其四，预期中之司法复查在防止行政裁决之极度专横及不力”［7］2。这里尽管主要说明行政法的基本性质和作用，但是却从基本程序规定中限定了公共行政机关的自由裁量限度，这为保证公共行政按照法律构建的公共制度行事确定了行为标准，也便为行政主体与公共制度在实践活动中保持整体一致提供了依据。（2）公共制度的执行力问题同样需要强化。它表明公共制度在公共行政管理过程中的权威性，这种权威性具体是依赖公共行政组织的实际主体行为来完成的。如果制度是符合时代环境要求的，则制度权威应该受到制度本身的状况（目标、结构质量、技术水平等）和制度执行者运用状况的影响；进而，假如制度本身的状况也是良好的，则制度权威就主要受制于执行者的能力。对此，帕特南等人对现代意大利地区制度变革的实证性研究同样给我们以切实的启示。他们指出：“制度是达成目标的工具，而不仅仅是达成共识的工具”，其真正的意义在于其有效的执行力：“一个高效的民主制度应该既是回应性的又是有效率的：对选民的需要很敏感，同时，在应用有限的资源解决这些问题的时候富有效率”；这种执行力源自于强势的公共机构和公务人员的持续工作，“经济发达地区的地区政府之所以比较成功仅仅是因为它们有更强的公共精神”，“公民性较弱的地区的国民没有别的办法可以解决霍布斯式的公共秩序困境，因为他们缺乏在公民性强的地区里有效运行的互惠合作的水平联系”，“由于没有团结和自律，等级制和暴力是替代无政府状态的惟一途径。”［3］8，9，113，130尽管帕特南所欲强调的主要是公民公共文化传统对于公共制度成功的重要性，然而这也从另一层面隐喻了制度执行者执行能力强弱对于制度功能发挥所起的重要作用，原因便是对公民公共文化的价值判断也同样是公共制度践履者能力高低的检验标准，它要求制度执行者对公民进行制度体验的教育、辅导和运用能力的经常性训练，即公民对制度的理解、解释、运用进而形成一种公共制度习惯是制度执行者的基本职责之一。（3）公共制度的效度评价问题，即所建立并依据的公共制度在公共行政实践中发挥作用的实际效果检验方式。任何行为的结果都需要检验——尽管人们并非总是能够自觉地及时完成这一任务，公共行政的制度行为特别需要选择有效的方式进行效度评价——因为其公共的性质使其更为重要。公共绩效评价可以视为是形成公共行政连续性集体记忆的规范方式，它告知人们，公共行政的状况需要做出相应的判断，这种状况的形成需要公共行政人担负责任。二战期间，政府绩效评价即在美国一些城市开始，克莱伦斯雷德与赫伯特西蒙的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》是其标志；而其大规模地在主要发达国家展开则是全球公共管理运行过程中出现的，其中典型案例如1979年撒切尔政府的“雷纳评审”——解决问题导向的经验调查，1983年英国卫生与社会保障部提出140个指标体系的评估方案，1989年各类评估指标总数超过2000个，随之开始“公民宪章运动”；1993年美国全国绩效审查委员会（NPR）公布《从繁文缛节到以结果为本——创造一个动作更好花费更少的政府》报告，随后公布《政府绩效与结果法》（GPRA）。20世纪90年代，全球主要国家都进入“评估国”行列，公共绩效评估成为公共行政改革的一项主要内容。中国的政府绩效评价也已形成了诸如厦门模式、兰州模式、珠海模式等多种方式，但是还没有在全国范围内构建起统一的评价标准体系，并且这种评价更没有以法律或法规的制度形式来加以全面推广。上述对中国公共行政改革中的制度问题还仅仅是从较为宏观的视野进行的简单梳理。整体而言，这种改革已经取得了令世人瞩目的成就，它促使具有数千年文明历史传承的大国从传统走向了现代，由此说这是“中国经验”或“中国道路”并不为过，这些也是必须加以肯定的——尤其是中国人自己必须正视这些成就的伟大意义。但是，同样的理性态度是，我们还必须承认这仅仅是一场伟大变革的开端，三十余年的经验只能证明我们正确选择了一条适应性的发展道路，并不能证明此后的选择总是正确的——这也是理性功能的限度使然。因此，清醒地认识到改革中存在着我们未尽完成的制度构建使命，能够警示国人——特别是包括公共行政人在内的社会知识精英团体——以冷静的心态和科学的立场对待发展过程中出现问题的必然性，并同样以科学的态度和方法积极提升回应能力，力图过程中的制度问题能够在创制期间得到有效解决。

行政改革的制度思考

解决改革中的制度问题需要我们从制度研究中形成一种制度思考的习惯，选择何种制度思考方式成为制度功能有效运用的前提。按照劳丹关于“研究传统”的解释，制度思考实际上就是通过行政改革的制度经验及其理性反思以便形成制度研究传统的一种尝试。“简单说来，研究传统为具体理论的发展提供了一组指导原则。这些指导原则的一部分构成了本体论，这一本体论一般规定了存在于该领域或该研究传统所在领域基本实体的类型。研究传统中的具体理论的作用则是通过将该领域的一切经验问题‘归结’为研究传统的本体论而对之做出说明。”一句话就是：“研究传统是一组本体论和方法论规则，规定‘能做什么’和‘不能做什么’”［8］81。我们确实已经到了迫切需要创造自己的公共制度研究传统的历史时期，借助于制度变迁历史经验的理性思考，以便为制度理论创新提供一组切实有效的指导规则，这也同样应该是现代公民精神养成过程中的一项历史使命。

1.理性建构主义信仰

中国的改革即使有可资借鉴的一些成熟国家的经验作为参照，也还是需要其依赖自身特色来把握政治方向和基本技术路线，放之四海而皆准的改革模式历史上从来都没有过。所以，考问理性建构主义信仰的安身立命之地就是对人类本质精神和实践能力的结构性剖析，它将对创制的渊源和创造的过程进行透视，并以此判定中国寻求发展的道路的现实依据及其实践主体理性扩展的真实限阈。没有理性建构的文明传承谱系，人类的思想史就不可能存在着。先让我们引述一段话来说明问题：“自由国家不能被理解为总体上中立的。相反，它的特征恰恰在于它是为了追求特定整体的公共目标而组织起来的共同体。正是这些目标巩固了自由国家一致性的根基，建构了自由国家的制度、指导着自由国家的政策、树立了自由国家的公共美德。在宪政背景下，正是这些目标促成了对强制性国家利益的适当理解，这种利益保证了以集体行为进行公共干预的合理性。”［9］30这是主张“自由多元主义”的政治理论与实践的著名作家盖尔斯敦的观点。盖氏明确肯定“自由主义是有关合法差异的保护”的论断证明了自由主义国家理论在现实的公共制度秩序结构中存在着消弭人类自由的危险，所以，他同样赞同查尔斯拉莫对康德和穆勒自由主义观的定义：“［这种自由主义依赖自治与个性，并将其视为美好生活的规范］并不足以解决关于政治问题中美好生活的理性分歧”，又从自由的三个例证——自由的中心目标是“对人的生命的保护”，是“保护和促进基本能力的正常发展”，是“‘社会理性’的发展”①——来求证“差异的制度性前提”，并断言：“除了共同的自由目标所要求和限定的一致性之外，自由国家还必须为差异提供最充分的可能性空间。并且，个人自治的发展被理解为建立在批判理性主义基础之上的选择，它并非共同的自由目标之一。”［9］30-31显然，理性建构主义对公共行政得以在公共域确立制度权威起到了正向维护的作用——尽管这还需要进行深刻的反思和实证。这便意味着，“社会与政治制度，事实上所有的人的组织，都是社会性地加以建构的”，正如“电视手段就是一种社会制度”、“互联网同样见证着发展中的社会制度”一样，“人类社会及文化制度与组织是社会建构物”，因此，“对于我们大多数人而言，融入各种各样的制度的社会化过程再也不会是‘自动完成’的”［10］34，35。或许，就是从这个维度思考人类社会历史，人们才会将个人主义鼓吹的个体差异的无法圆满实现视为公共制度建构的秩序结构造成的罪恶表现。可以肯定，无论人类由自然与情感造成多么大的个体差异——国家之间、民族之间、地域之间、组织之间、群体之间、家庭之间以及公民之间，抛开这些事物外在形式的不同，其内在本质都是表达为人的类同的存在方式或生活过程；正是人类有共同的物质欲求、精神寄寓、思想力量和行动能力，才会使其生成概念的抽象，进而保持着理性追问的自组织激励系统；也正是这种人类本质能量的历史积蓄的不断自我传承的社会化机制，才会使人类社会的“建构物”保持着不断繁衍的命脉。当然，我们需要警示的是唯理性主义的危害，即只相信理性作为人类认识问题的唯一法宝，忽视人作为理性与非理性有机复合体存在的复杂意义。这正如法国著名政治学家雷蒙阿隆（RaymondAron，1905—1983）所指出的那样：“政治哲学的核心就是维护政治理性（politicalreason）”，这种理性明确地反对“决定论和乌托邦”，认为“具体政治领域悲剧性冲突”是客观存在的，因此，“人们必须对现代政治生活的状况作具体的分析，以选择自己的政治制度”；同时，它还认为“终极状态是可以设想的，并且可以作为评判现实政治的道德标准”，然而，这种理性的设想一定体现在“对政治选择不确定性的认识和对其可能结果所作的分析之中”；如此，可以肯定“理性选择的过程同时也就是人的自由充分展现的过程”。［11］1肯定理性的价值及其限度对于把握社会公共秩序的建构过程非常重要。一方面，我们必须跨越公共理性断裂造成的对现实改革实践缺乏深度反思的心理鸿沟，从而使社会氛围陷入单向度功利主义和机会主义旋涡而失却理性审思的明确方向。社会转型不仅是社会生产和生活基本方式的过渡性变化，人们的思想观念的变化尽管是缓慢的但确是具有内在决定力量的因素。一般而言，社会规模的改革总是从思想开始的，而后才是社会活动的逐次展开。中国的改革同样起步于“实事求是”和真理标准问题的讨论，少部分精英的理性思索重新奠定了实践是检验真理标准的地位，政治领导集团在政治革命胜利后重又延续了近代先进国人求强求富的民族发展主题，以经济建设为中心和以改革开放为路径的社会变革运动在中国大地上全面铺开。时至今天，国民关心的已不是要不要改革而是对改革的预期走向与自身命运的关系问题，他们也不是几十年前那些经过全民福利政策惠及而又受到新体制冲击的社会成员——满足与怨恶交织、回忆与寄望同体而又怀恋、徘徊、抱恨多于行动的一代人，而主要是直接感受改革开放政策洗礼而又未经由大浪淘沙彻底冲刷的几代人。这些人伴随着中国现代化发展而成长，绝大多数人是在家庭温室中长大的，家庭教育、学校教育和社会教育的某些偏失可能造成的科学知识增长条件下的社会价值和文化蕴量的折损，使他们面对纷扰的现实往往偏离社会的公共判断力。面对这种形势，整个社会特别是公共机关将重塑公共理性判断力作为责无旁贷的历史使命就是迫切的任务。另一方面，公共理性在纷繁复杂的现实公共生活实践中养成，理性地思考与分析现实生活过程的艰巨性和不确定性需要理性建构主义的评判能力支持。理性只有面对实践或在实践中才有可能的意义，中国的公共理性同样需要面对中国的公共行政改革实践。中国的改革面临双重难题：一是社会转型的震荡，一是必须解决西方市场体系已经出现和正在面临的困境。如果说社会转型权且视为中国社会的内部问题，那么，中国经济向市场体制的转轨就足以给国家治理带来巨大挑战，而社会治理结构的整体变革还只是在缓慢的进程中，诸多的不确定性随时都会给社会造成沉重的压力。况且，随着全球化扩展，几乎任何国家的任何危机都将波及周边乃至世界，国际关系中的利益博弈增加着国家管理的难度，各种政治思潮在文化多元化的号召下并非自由流动而往往是某种意识形态暗流的涌动，崇尚自由主义的资本世界也并非愿意为其因诱降而步入资本意识统一的“世界体系”所出现的难收残局认真负起责任。这些难题的启示就是告诉我们必须选择适合本国特色的发展道路，对此还必须形成全体国民的基本共识，这就需要在解决改革实践问题的过程中培育公共理性精神，并通过建构的公共理性来促成公共制度的有效性。

2.制度变迁的路径依赖

道格拉斯诺思将布兰阿瑟（W.BrianArthur）技术演进的路径依赖思想拓展到社会制度变迁领域，建立起制度变迁的路径依赖理论。他认为，制度变迁原因有二：制度的收益递增和网络外部性，经济和社会中存在着显著的交易成本。在他看来，制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择，沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道而迅速得到优化；也可能顺着原来错误的路径继续下滑，最终被“锁定”（Lock-in）在一种恶性循环的无效率状态。［12］路径依赖在制度变迁过程中确实能够说明很多现象，比如好的路径会对公共制度起到正反馈作用，通过制度运行惯性和张力产生飞轮效应，从而保证社会结构发展进入良性循环状态；不好的路径会对公共制度起到负反馈作用，同样产生厄运循环的飞轮效应，社会结构就可能会被锁定在某种无效率的状态下而导致混乱。但是，路径依赖的制度变迁也给人们带来了一定的思维困境，即面对复杂的公共制度选择如何保证路径的正确或有效？这本身就需要实践的检验或试错过程，如此就容易使一般人安于现状而任由已在的制度结构摆布，理性的创新能力就可能因客观的制度路径变迁而被阻滞。制度变迁是人类实践理性能力的表现。“制度是人力所为，虽然绝非任意设计或随意执行的产物。更进一步说，制度分歧一旦发生，即使两国随后面临同一技术和市场环境，他们的整体性制度安排仍可能会相差甚远，其结果取决于各自制度发展的历史轨迹——这就是著名的路径依赖现象。”［13］18中国的行政改革同样是制度变迁过程，其特殊的路径依赖轨迹通过三个维度显现：制度改革的历史初始条件会提供强大的制度惯性；意识形态和认知能力对制度的稳定和变革具有强制作用；成型的制度利益集团制约着现行制度。第一，经济体制改革的路径首选使公共制度改革始终成为辅助性策略，从而限制了公共制度变迁的自主进程。中国行政改革的渐进模式确定了我们先从制度外围和表象的组织机构变革入手的基本路径，通过机构改革逐步深入到制度核心的政府职能和公共权力结构调整，保证了社会公共结构的调整不像经济改革那样引起较大波动，整体上维护了一个较为稳定的社会政治环境。行政改革是被经济制度变革唤起和诱发的，经济体制的改革路径决定了行政制度的发展程度，同时也为其限定了方向：主要考虑经济管理的特点来进行，而较少关注政府公共行政自身的规律。因此，市场化的经济与非市场化的管理之间构成了公共制度变革的主要矛盾，传统的制度惯性在机构和权力运行中出现了恶性循环；另一方面则表现出制度变革的过渡性特征，即经济体制的转轨需要形成必要的缓冲区域，这一区域通常表现为政府既是游戏规则的制定者又是游戏的直接参与者；既是改革的设计者、推动者和实施者，又是被改革的对象和客体。政府身份的特殊性决定了行政改革投入的精力，并为公共制度发展的自主进程设置了障碍，这便构成了制度变迁的初始路径依赖。第二，公共制度改革的威权依赖淡化了法律规范的权威性，这使中国行政改革必然需要一个强有力的中央政府的平台支撑。中国行政改革是自上而下地从体制内向体制外释放的过程，它主要依赖政治权力和政治意志的意识形态化来推进，即强大的中央政府——特别是由政党力量的强大支撑——决定着改革进程和内容，也便决定着改革的规模与程度。这并不是说西方改革不需要政治权力支持，而是说政治议决的结果往往以法律的方式推动着改革运动，政治意志和力量是以合法化的形式获得行政改革的基础，比如法国的《权力下放法案》、德国的《基本法》、日本的《总定员法》以及美国里根总统的《1988改革计划》等。中国政府在法制建设层面缺乏足够的社会经验，传统的人治色彩浓厚，意识形态化的政治运动经常取代法治的过程；此外，行政改革之初存在着指导思想、理论依据和改革理念的明显缺失，“试错法”的成本当然应该支付，但是长期功利主义和机会主义的选择思维并不能够解决改革的方向问题。尽管目前的形势已经有所改观——诸多的政治学理论、公共管理理论研究为中国特色社会主义理论体系的完备化提供了较为丰富的学术背景，但是逐步提升法律制度的权威地位仍是一项艰巨的任务，这需要从体制内外获取更多的资源。第三，公共制度创新路径选择必然来源于对公共实践的理性反思，社会多样化的稳定需要消解垄断集团的利益结构，从而为制度创新提供多项选择的空间。詹姆斯C.斯科特曾经指出：“现代国家机器的基本特征就是简单化，国家的简单化就像是张简略的地图。它们并未成功地表达它们所描述的真实社会活动，它们目的也不在此；它们只表达了官方观察员所感兴趣的片断。”［14］显然，导言对现代国家机器简单化和标准化特征的描述是为了批判公共机关管理方式的某种偏好性，即现代主义的政府及其官员总是以自己感兴趣的方式试图改造环境，以使公民生活符合其要求，而对于这种方式的适用性和正当性则很少问津。在这个层面上说，作为公共机关的政府经常因为利益集团的蛮横与社会公众甚至整个公民社会之间构成鲜明的对立，正如张康之所指出那样：“政府管理以行政审批的形式出现时，一直体现着限制和规约的理念。”［15］公共服务型政府的制度模式建构往往因为政府本身的利益垄断而夭折。因此，消解垄断的利益结构链条，促使多样化的公民社会稳定的公共制度体系生成，需要政府本身从改革的视角寻求制度创新的路径安排。

3.制度均衡的利益公正

公共制度均衡本身并非意味着它就能够有效地解决公共管理的现实问题，要想使制度均衡的美学意义转化成实用的方法论价值需要对其规范的内容进行具有针对性的解析。制度的核心功能在于制度主体平衡公共利益的机制，利益公正是制度均衡意义的评价准则。为此，彼得勒伊斯瑞斯等人对新古典制度管理模式进行了评说，他们指出：“新古典模型以最大化个人效用的一维价值概念为基础，对经济现象进行了深刻的描述。所有企业和家庭的内在价值与社会的外在价值之间的相互对应共同构成了一般均衡理论的基础。但是，社会存在着比效用价值最大化更多的文化维度。当需要考虑其他的文化维度时，生产者和消费者的新古典概念就需要扩展。治理这些行为人的规制就需要用更复杂的工具来设计。”［16］490-491因此，以制度均衡来寻求利益公正的实现就不只是“最大化个人效用”问题，公共利益无论如何都不只是制度经济学的范围，它涉及人类生活的全部内涵，而超越经济学的利益公正体系也就需要以超越经济学的制度理论与实践来加以应对，这只能是通过一种复杂的规则和规范工具建构来完成。一方面，这种建构一定是能够充分体现公共价值旨向的制度体系。这正如约翰罗尔斯阐述公平正义的公共性时指出的那样：公平正义的“公共性的理念”主要体现在三个基本层次上，第一层是“每一个有理性的人都认识到”“社会基本结构的制度是正义的”；第二层是对正义第一原则（自由的平等权利）的接受依照“人类本性的普遍信念”；第三层是“公共正义观念”必须得到“充分的证明”。［17］70这就是说，公正的公共性必须在普遍接受的存在事实、普遍持有的公共理念和普遍获得的公共证明这三个基本维度上得到充分体现，由此建构的公共秩序结构才符合公平正义的原则，也才会充分体现利益公正的实际结果。所以，罗尔斯坚持认为：“让我们坚持要求以秩序良好的社会满足公共性的所有三个层次的要求为前提条件，以便我们可以称之为‘充分的公共性条件’能够得到满足。这种充分条件可能看起来有些过于强烈了。但尽管如此，它仍然是合适的，因为它适合于一种为理性而合理、自由而平等的公民所建立的政治正义观念。”［17］71从这个层面来理解公共制度实际上就是关于国家体制的价值取向问题，即国家的基本性质是为什么人服务的问题。另一方面，利益公正的公共制度必须是具有实际操作机制的结构体系。尽管人们认为“制度是体制和机制建立的前提和基础”［18］，但是，没有机制作为制度实践的工具，制度将是一纸空文。所以，我们可以理解休谟关于制度的表述：制度是实现“使每个人各得其应有物的一种恒常和永久的意志”［19］567，只有按照这种意志构建相应的规则并实践了其所规定的利益内容，公共制度才是有意义的。为此，罗尔斯又明确指出：“自由而平等的公民之间的公平社会合作项目，就应该满足充分公共性的要求。当政治正义观念满足这一条件时，基本的社会安排和个体行动就完全能够获得正当性的证明，公民就能为他们自己的信仰找到正当理由，相互之间也能对下述问题充满信心：即这一为人们公认的推断本身将会强化而不是削弱公共理解。在实践尺度允许的范围内，公共性确保公民能够了解和接受那些塑造着他们有关自己的观念、他们的品格和目的的基本结构的普遍影响。”［17］72“公平的社会合作项目”就是公共秩序提供给社会公民并满足公民基本要求的各种社会活动的形式，它应该包括社会所有公民的几乎所有需求的构成部分——从普遍的基本生活保障到精神生活领域的相应条件，这显然是一种理想化的制度设计——现实的制度安排只是部分地达到这种状况。因为在人类历史的特定时空限域内，任何理性的公共机构设计与安排都只能首先直面亟需解决的问题，系统论和协同论给予我们的还主要是一种公共管理的哲学观，真正的社会系统协同联动结构的实践需要完善的公民社会的主体自觉支持，而到目前为止我们还没有给定公民社会的实践标准。或许，我们只能在公共行政改革的实践过程中获取公民利益公正的信心，广泛的公共合作项目随着发展的深度与广度的挺进总有达成“帕累托改进”平衡点的可能性，届时的利益公正将会是公共结构系统的一种自动生成功能。