体制改革论文：行政复议体制变革思索

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本文作者：刘亦翔作者单位：山东大学

行政复议委员会试点工作的开展与成绩

《通知》要求，行政复议委员会试点工作，要在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下，合理整合行政复议资源，积极探索集中受案、集中人力、集中办理行政复议案件的办法，要通过试点工作积极探索相对集中行政复议审理权;探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制;要明确行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工。通过解读我们能够得出，《通知》是要保证行政复议工作仍然由政府负责实施，行政复议委员会仍然要接受政府领导，在此基础上完善复议运行机制，变现在的“条块管辖”为“块块”管辖为原则，“条条”管辖为例外，吸收专家、学者等社会公正力量参与行政复议中，提高行政复议工作的透明度，提升其社会公信力。截止到2011年，行政复议委员会试点工作已经扩展至全国19个省区108个单位。试点的效果明显，各试点地区(单位)复议量攀升，信访量下降。专家认为，我国官民争议解决方式，正在突破“大信访，中诉讼，小复议”的格局。在行政复议委员会的模式上，当前主要出现了三种模式:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使。山东省济宁市采取此种模式。这种所谓的完全集中模式，是指市政府设置行政复议委员会，市级行政复议职权由市人民政府的行政复议委员会集中行使，市政府工作部门、直属事业单位及法律法规授权的组织和省以下垂直管理的行政机关、直属事业单位、法律法规授权的组织不再受理行政复议案件。二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式。三是北京市和上海市的多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。在模式的选择上，笔者更赞同济宁市的完全集中模式，它完全集中51个市级部门的行政复议职权，对复议案件实行集中受理和审理，集中力度最大，集中范围最广。国务院法制办公室相关负责人也指出，山东省济宁市的完全集中模式是主流模式，代表着行政复议制度的发展方向。行政复议委员会试点工作取得了不小的成绩。首先，集中了行政复议的资源。据初步统计，全国范围内有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。同时，原本有限的行政复议资源被分散在各个政府工作部门中，更加导致了行政复议资源的不足。设置行政复议委员会可以将原本分散在各个部门的行政复议资源进行有效整合，在不增加行政编制的前提下加强行政复议的力量。第二，有利于提高行政复议的独立性，提升复议决定的公信力。原来的行政复议机关被设置在各个有行政复议权的行政机关中，与被申请复议机关关系密切，履行复议职能的人员都是所在机关的公职人员，无论是从机构设置上还是人员配备上都缺乏让人信服的独立性。行政复议委员会虽然仍属于行政机关，但是由一级政府直接管理，同时吸收社会学者、律师以及其他社会公正人士参与到行政复议中来，济宁市行政复议委员会还设立了监督委员会，由党代表、人大代表、政协委员和纪检监察干部组成，对行政复议委员会的工作进行监督，这一系列的措施提高了行政复议的透明度与公信力。第三，运用调解、和解方式解决行政复议案件，在保证复议质量的前提下提高了复议效率，有利于更好地维护复议申请人的合法权益，减少复议申请人的抵触情绪，缓和双方的紧张关系。

建立独立并中立的行政复议委员———行政复议体制的改革方向

纵观域外行政复议制度，各国皆有自己的特色。有的国家对待行政复议制度并不十分热心，如在德国，设置复议委员会是例外情况，只有某些州设置。德国主要的复议工作是由做出被复议行政行为的原机关及其上级机关承担，并且这些复议组织中并没有特别设置的机构来承担此项工作，有学者认为，这与德国的行政法院功能较为发达，行政体系在权利救济体系中的地位较不重要有密切关系。在有的国家，则专门设立机构承担行政复议工作，如英国的行政裁判所。通过比较不同国家的行政复议制度，结合我国的实际情况，笔者认为韩国以及我国台湾地区的行政复议体制模式具有较高的参考价值。在韩国，每个复议机关内均设置了行政复议审判委员会来具体承担行政复议的职能，但行政复议委员会具有较高的独立地位，复议机关必须按照行政复议审判委员会的审查结论做出复议裁决。同时，吸收了相当数量的民间人士担任行政复议审判委员会的委员，以提高其中立性［2］。我国台湾地区，“诉愿法”第五十二条规定:“各机关办理诉愿事件，应设‘诉愿审议委员会’，组成人员以具有法制专长者为原则。‘诉愿审议委员会’委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之;其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于1/2，‘诉愿审议委员会’组织规程及审议规则，由主管院定之。”［3］我国行政复议委员会试点工作，在取得成绩的同时也存在不少问题。这些问题有的是囿于当前行政复议相关法律法规的规定而难于有所突破，有的则是因为试点工作开展不久，一些相关制度还处在摸索之中，有待于进一步总结完善。结合前文对行政复议的功能定位以及对行政复议司法化走向的认同，同时借鉴国外与我国台湾地区行政复议体制的经验，笔者认为，就行政复议的体制改革而言，最关键的就是要通过体制设置，确保行政复议的独立性与中立性。独立性与中立性既有所区别，又密切联系，机构设置的独立为复议中立提供了外在的基础，而中立地复议过程是机构设置独立所追求的目标。实现复议机构设置的独立性，确保复议机构能够中立的进行复议，是行政复议司法化的题中之义，也应当是我国行政复议体制改革的最终目标。我们结合行政复议委员会试点工作进行分析。

1.行政复议机构设置应具有独立性。从理论上来讲，作为解决争议的组织，行政复议机构不应当受到任何外在的干涉。独立性是行政复议司法化的首要要求。有观点认为，当前行政复议委员会的设置仍然不具有足够的独立性，行政复议委员会仍然设置在一级政府之中，与被申请复议的行政机关有着千丝万缕的联系，这违反了“任何人不能做自己案件的法官”这一自然正义的基本原则。笔者认为，对于争议处理结果的公正性在一定程度上会受到处理主体设置于何处的影响，但更为重要的是处理主体的组成以及解决纠纷时所适用的程序。行政复议委员会虽然隶属于一级政府，受其管理，但是这并不能必然构成对其独立性的否认。法国的行政法院隶属于行政系统，可是这并没有影响其独立公正地审理行政诉讼;我国的行政诉讼由人民法院负责，但是从立案、审判到执行的各个环节一般都会不同程度地受到来自行政机关的压力甚至是直接干涉。可见，是否隶属于一级政府并不是能否保证行政复议委员会独立性问题的关键，关键在于制度的设计是否合理，是否符合一国的历史与现实情况。我国当前的情况与韩国以及我国台湾地区相似，负责行政复议工作机构设置于行政机关内部，但是我国的行政复议效果并不理想，没有如同韩国与我国台湾地区那样通过体制上的控制获得较好的复议效果。结合我国情况，笔者建议将行政复议工作机构集中于一级政府之下，而不是分散于各个行政机关之中。这样一方面有利于集中利用我国当前十分匮乏的行政复议资源，另一方面，也是对当前复议过程中存在的行政机关不当干涉的一种克服。如前所述，我国当前的行政复议委员会试点工作出现了不同模式，北京市和上海等地在不改变现行行政复议体制的前提下引入专家决策机制，行政复议的具体工作仍由原各个行政机关中的复议机构负责，对行政复议独立性的促进十分有限。笔者更赞同采取济宁市的完全集中模式，通过设置行政复议委员会，将市级行政复议职权由济宁市人民政府集中行使，市政府工作部门、直属事业单位及法律法规授权的组织和省以下垂直管理的行政机关、直属事业单位、法律法规授权的组织不再受理行政复议案件。同时，这种模式提高了负责行政复议工作的机构的行政级别，使行政复议委员会直接隶属于一级人民政府，由隶属于原行政机关改变为与原机关平级，通过行政级别的牵制来减少复议工作可能受到的来自原行政机关的干扰。济宁市采取由常务副市长兼任行政复议委员会主任，使行政复议委员会的工作人员在进行复议工作时“腰板更硬”，这种做法值得借鉴。

2.行政复议机构的运作应具有中立性。在行政复议委员会试点工作中，各地在追求复议体制独立性方面进行了有意义的探索。但新问题也随之而来，需加以审视并解决。一是行政复议委员会实行政府主导、专家学者参与的工作体制，吸收专家学者等社会人士进入行政复议是复议体制改革的一个重要方面，但对于专家学者的遴选方式，相关文件并没有一个明确的标准，当前主要是依靠政府的“一厢情愿”，如济宁市行政复议委员会委员由27名专家学者、教授、律师等人员组成，外部委员的比例近80%;北京市第二届市政府行政复议委员会由43名委员组成，其中30名非常任委员由来自国家部委和北京部分高校、研究机构所推荐的知名专家学者担任，这些委员究竟是如何被推荐的并没有一个明确的规定。关于专家学者在委员会中所占的比例也并没有明确的规定，尽管当前凡是有专家学者参与的委员会，专家学者的比例都大于50%，但是这种体制应当从法律法规上加以确认，韩国与我国台湾地区就对外聘委员的比例做出了规定。笔者认为，在遴选上，应当从专业水平、业务能力、有无犯罪记录和社会评价等等方面进行规定，如韩国就规定行政审判委员会的委员除了相关部门的公务员外，其他参与人员应当符合有关条件，如有律师资格、担任或曾担任教授法律学的副教授以上职务、或其他有行政复议知识和经验的人士等条件;在比例上，应当通过法律法规规定专家学者的组成比例不少于50%，并且应当允许律师、群众等其他社会公正人士参与到复议当中。二是在某些试点地区，行政复议委员会下设行政复议委员会办公室，但是行政复议委员会与其下设的行政复议委员会办公室之间的运行机制并不合理。如济宁市行政复议委员会下设的行政复议委员会办公室职责主要有两部分:(1)程序性的事项，如复议案件的受理、证据的勘察和调查询问等;(2)对于事实清楚、案情简单和法律责任明确的行政复议案件，由市行政复议委员会办公室审查，提出处理意见，拟定行政复议决定，报市行政复议委员会办公室主任签发，即对于此种案件由行政复议委员会办公室直接做出行政复议决定。对于涉及公共利益、社会影响较大、法律关系复杂、专业性较强及难度较大的行政复议案件，在案件承办人员初步审查并提出审查意见的基础上，交由市行政复议委员会案件审理会议审议，提出处理意见，拟定行政复议决定，经市行政复议委员会办公室主任审核后，报市行政复议委员会主任签发。这种做法是有缺陷的。因为以何种标准区分复议案件的难易复杂程度，并没有一个明确的客观标准，因此对于案件难易的确定就完全由复议委员会办公室人为主观判断，难以让人信服。另外，由复议委员会办公室来对所谓的“简单”案件进行复议审理，这又回到了行政复议的老路上，即完全由行政机关的工作人员来审理行政复议案件，因为根据机构人员的设置，行政复议办公室完全由行政人员组成，专家学者等社会人士只存在于复议委员会之中，对于所谓的“简单”案件排除了复议委员会的介入，这样就难以保证复议的中立性与公信力。那么如何克服这种弊端呢?笔者认为可以参考我国民事诉讼的做法，对复议程序进行简易程序与一般程序的划分，参照民事诉讼中关于适用简易程序的标准来区别简易的行政复议案件与复杂的行政复议案件，简易的复议案件可以适用简易的复议程序，但适用简易复议程序时，不能完全由行政复议办公室的工作人员主持复议，应当从行政复议委员会中选出一位专家、学者等社会公正人士主持复议，适用简易复议程序进行复议。这属于行政复议程序方面的内容，已经超出了行政复议体制的范围，在此不多加讨论。三是复议机构以及复议人员的办公条件、活动经费、物资配备、行政编制、职务晋升、工资福利等仍然受制于一级政府，政府的控制权使得复议机构难以保证中立性。正如汉密尔顿所说:“就人类一般天性而言，对某人的生活有控制权，就等于对其意志有控制权。”［4］因此，必须通过相关制度规定，明确复议机构及其工作人员的物质条件与编制、职务等待遇，甚至可以对行政复议人员的待遇做出优于其他部门公务员的特别规定，以解除其后顾之忧。在这方面，韩国《行政审判法》明确规定行政审判委员会的组织、运作以及委员的任期、身份保障等事项由总统令予以规定。济宁市将行政复议经费列入市级财政预算，单独列支、专款专用，同时增加了行政编制，为行政复议委员提供了保障，对于保证复议工作人员的身份独立具有积极作用，但是相关制度仍然不够明确、不够完善。四是复议人员的法律素养对中立性也有很大影响，在相同情况下，我们更有理由相信一个经过系统法律训练、具有较高法律素养的复议工作人员能够排除干扰，保持中立性。这里的复议人员，主要指的是具有行政编制的复议工作人员。加强行政复议的中立性，应当对行政复议人员的资格设置条件，复议人员应当具有一定的法律知识，加强对复议人员的业务培训，从长远来看，可以规定复议人员应当通过国家司法考试。

与此同时，我们也应当看到，在追求行政复议独立性与中立性之时，也可能会因此而丧失行政复议所拥有的一些优势。因此，对于行政复议体制改革不能矫枉过正，既要保证行政复议的独立性与中立性，又要保证行政复议的专业性与其他优势，如何寻找二者之间的平衡点，也是行政复议体制改革提出的新课题。