政府改革论文：国内行政机制变革及路径优化
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本文作者：吴丽娟作者单位：东莞理工学院师范学院
困境
经过不懈努力，我国的行政管理体制改革在政府管理理念、政府职能转变、政府自身定位、行政机构优化、管理方式创新、政府自身建设以及依法、科学、民主行政等方面取得了一定的成效。［5］－［7］在充分肯定行政改革成就的同时，也有值得我们认真反思的问题。
(一)“非中国化”的行政学理论研究对行政改革实践的指导力有限
经过20多年的努力和发展，我国的行政学研究取得了巨大的进步，但不足仍十分明显，即中山大学马骏、刘亚平、何艳玲等学者指出的研究重心的“非中国化”、本土关怀的严重缺乏［8］［9］。行政学研究始终将重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践上，而非中国公共行政本身;最具有创意的研究往往来自于对西方公共行政学研究成果的沿用。但须知许多立足于西方经验的概念与理论都无法准确地关照中国现实。这种研究倾向阻碍了对本土问题的学术关怀，妨碍了本土理论的构建。在实践层面，行政学研究的“非中国化”倾向，导致我国行政体制改革实践始终难以从行政学研究中获取充分的理论营养与智力支持。我国的行政体制改革应该立足于中国自身的政治生态和社会现实。对西方政府改革“潮流”的跟随，在某种程度上是与中国行政实践相背离的。譬如，当官僚制的理性精神在我国尚未得到张扬，其合理性远未得以充分发挥时，学界对官僚制的批判、对官僚制的摒弃更容易误导行政改革的方向。［10］新公共管理成为西方政府改革的选择时，我国并不具备全面实施新公共管理所依托的土壤:后工业化经济技术水平，成熟的市场经济机制，重视契约和规则的理性主义，强有力的政府调控能力，等等。“如果尚不具备这些先决条件，采取新型公共管理做法必须谨慎从事。”［11］“管理主义”在我国的盛行，将政治与行政二分推向极致，使我国行政改革呈显出浓重的技术主义倾向，忽略政治维度的行政改革根本无法回应与政治密不可分、浑然一体的中国公共行政现实。［12］显然，行政改革离不开中国特有的国情和政治生态，一味照搬西方的行政理论并不能为我国行政改革找到正途。
(二)改革的合法性基础不充分
改革开放至今，我国前五次的行政体制改革，总是处于一波改革下去、一波改革回流上来的尴尬状态。究其原因，是因为行政体制改革总是政府在“自编自导自演”地唱独角戏，“改革的合法性保证不充分”［13］。我国的行政改革必然涉及到行政权与党权、国权、法权的边界划分，涉及到政府与市场、社会的分离，涉及到对行政权的限定与约束，换言之，行政体制改革不能仅仅考虑行政效率的提高和公共服务能力的增强，还要考虑到行政权威的合法性乃至政治体系的合法性问题。而在中国的历次改革中，行政机关总是僭越权力机关，试图“自主”地处理自身的权力。建立在这一基础之上的行政体制改革，从一开始就丧失了合法性，其结果要么是限定于技术层面，要么是困难重重，难有实质性变革。
(三)改革的整体筹划不系统，带有明显的单边改革思维
长期以来，我国的政府改革采取的是一种从政府自身的结构因素上启动的单边改革模式，［14］即空间上仅仅局限在政府的组织与职能上，在时限上仅仅局限在政府职能与社会需求不太符合的时候，带有浓重的修补性与滞后性。正如国家行政学院汪玉凯教授所指，“过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，甚至过多受到领导者个人喜好的影响，使一些深层次问题不断被积累。”［15］尽管我国曾进行过政府机构与人员精简、市管县体制改革、“一站式”服务等行政运作的改进以及“行政三分”等行政职能的重新设计等尝试，但均因单边改革思维而收效不显著，难以将“现代”政府建构起来。事实上，在中国这种复杂的政治结构中，政府从来就不是独立的、自足的权力结构，更不能脱离其他权力组织而实现优化，只有实现党权、国权、政权、法权的四维均衡，遵循国家、市场、社会各自的边界与逻辑，采取一种伴生式的综合改革①，才足以保证行政体制改革的成功。
目前，我国的行政体制改革面临着三大困境，即缺乏与本土行政实践相呼应的行政理论指导，改革的合法性基础不充分，因单边改革思维主导而缺乏与其他关键因素的互动。为此，应有针对性地进行改革路径的优化。
(一)关照本土行政实践，合理吸收西方行政理论，指导中国行政体制改革
认真审视我国的行政生态，关照本土行政实践，寻求行政理论上的突破，应成为我国行政体制改革、创新与发展的起点。我国仍然处于农业社会向工业社会转变过程中，行政模式兼有农业社会和工业社会行政模式的特征，具有明显的异质性、重叠性及形式主义特点。中国的这种过渡性的棱柱型行政生态与西方发达国家的迥然不同，这就决定了指导中国行政改革的行政理论，既不能跳跃式地跟随西方行政理论发展与政府改革实践的路径，也不能按部就班地复制西方的发展轨迹，而是要以一种极具包容性、跨越性与前瞻性的眼界，针对中国的行政实践，合理地吸收西方的行政理论。当前我国行政体制改革的着重点要落定在理性官僚制建构上。在中国行政体系中，现性精神缺乏、规则认同感缺失、经验行政大行其道，这种理性官僚制的不足致使行政实践中诸多负面效应凸现。而行政权力在党政关系层面相对不足，在与社会关系层面上过于庞大和失控，这种二律背反现象更昭示理性官僚制所强调的法制化和程序化的办事规则对于当今中国行政实践的重要现实意义。在理性官僚制下运作，在一定程度上既可保持行政权力的相对独立性，弱化行政的过度政治化［16］，有利于党政分开，又可强化行政机构的自我约束机制，避免行政决策的大开大合和行政权力对社会权力的侵夺。［17］尽管官僚制还存在不少弊端，但对于“规制不足”而“灵活有余”的中国行政体制运作现状而言，建构进而完善理性官僚制仍然是当前行政体制改革的着重点，毕竟现性官僚制仍然是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式，是“极权主义统治滥用权力的取代物”［18］。在重构理性官僚的同时，要理性吸收、借鉴新公共管理和新公共服务等理论的合理内容。完美的制度结构和政府治理并不存在。理性官僚制的确存在为人诟病的弊端，在重构官僚制的同时，还需运用新公共管理和新公共服务等理论的合理成份对官僚制进行改进，使之适合新时代的需要。在弥补官僚制不足的同时，也需避免官僚制过度。新公共管理理论所倡导的分权与授权、以服务对象为本、绩效评估、减少组织层级以增强组织弹性、强调政府与市场的分离等等，对于中国的行政改革仍有重要的借鉴意义。作为对传统公共行政理论和新公共管理理论的反思、批判与超越，新公共服务理论以民主治理为核心理念，对民主、公正、回应性、公民参与等公共价值的追求、对公共利益的关注、对社区治理的重视，均应作为中国政府改革的长远目标。
(二)行政改革应由国家权力提供合法性保证
行政体制改革关乎行政权建构和行政权运行的改良问题。“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”，更需“权为民所授”。行使行政权力的政府，其机构设置、数量确定、功能界定，并不能由政府自身随意决定，而应由国家权力机关加以严格规定;机构增减、人员配置、经费拨付，都需经过立法机关的批准;一旦行政机构违反，司法机构就会进行司法审查，以保证国家权力机关对于行政机构所作规定的权威性。因此，2008年开始的新一轮行政体制改革(包括大部制改革)，就不应当由政府部门自编自导自演，而应当由国家权力部门来制定具有法律效力的改革规划、改革方案和改革举措;政府部门自主的改革空间仅限于提高行政效率、改善行政绩效等技术性方面。通过立法使政府改革上升到国家意志层面，不仅可以使政府改革及其行政行为具有坚实的合法性保障，而且还可以为政府改革提供最重要的动力。这也是建设法治政府的基本要求。
(三)寻求改革路径的突破:从单边改革到综合改革
历史证明，仅仅从政府结构与功能的单一视角考虑行政体制改革问题的思路已经难以为继。应当有一个宏观的、长远的、整体的、战略的改革设计，单边的政府改革路径必须放弃，政府自己设计改革目标、推出改革举措、评估改革成效的模式和习惯必须改变，推行综合性政府改革势在必行。在改革筹划中，应将行政权力体系放置到整个国家权力体系中加以衡量，政府必须在整个国家权力结构体系中明晰自身的边界，从而明确自己应尽的和可以担负的责任。第一，启动政党权力结构改革，构建健康、科学、和谐的党政关系，为行政体系改革拓展空间。在当代中国的政党－国家政治架构中，党权是国家权力结构的具有支配性的核心部分，行政权力则是国家日常资源的配置者。党政关系结构的健康、科学、和谐是政府改革得以成功的决定性因素。换言之，中国共产党自身的有效改革决定了行政体制改革的前途和命运。可喜的是，中国共产党自身的改革已经启动，政党定位正发生从革命党到执政党的转变，科学执政、民主执政、依法执政的理念已成为上至中共高层下至民间百姓的共识，以党内民主推进人民民主的努力正付诸实践，执政党本身的行政化功能正逐步分流到政府职能上。如何将政党权力纳入法治化的轨道，如何合理划分党政的权力边界，如何实现党政的良性互动，是考验中国共产党的智慧和执政能力的大难题，也是学者需要深入研究的课题。第二，理顺国家权力结构各要素之间的关系，优化关系行政体制改革成败的外部环境。从宪政角度看，行政体制改革其实就是对国家权力结构的重新安排。对于现代国家而言，国家结构的合理划分，是政府机构合理运转和改革的前提条件。除了国家、市场与社会的三元分割之外，国家权力内部的立法、行政与司法三种权力相互独立、相互制衡，国家权力才能免除一权独大、主观随意的弊端。因此，有限政府、有效政府的构建和落定，需以国家权力结构各要素之间关系的优化为保障。一方面，必须促进国家－社会－市场的三元分割与互动，使国家的权力归于国家而发挥宏观管理的功能，社会的权利归于社会而公民有序自治，市场的权利归于市场而高效地积累财富。［19］《关于深化行政管理体制改革的意见》中“政企、政资、政事、政社”的四个二元分立，正是国家、社会与市场三元分割的基本表征，更表明执政党回应改革需要而在执政方略转换上自觉的“战略性努力”［20］。另一方面，应谋求从“小三权”分立制衡到“大三权”分立制衡的改革。决策、执行、监督在行政权内部既相互制约又相互协调，已写入执政党的文件，“小三权”分立制衡已历史性地为执政党所确认，并正在深圳等地实践。在此基础上，应逐步推进立法、行政与司法“大三权”的分立制衡改革。各级人大地位显著提升，立法功能明显增强，司法独立亦为执政党所许诺，显示出从“小三权”分立制衡到“大三权”分立制衡的改革努力。第三，积极筹划行政权内部的自主改革。在对政府改革的外部条件进行改善的同时，政府也可以筹划在行政权内部的自主性改革，以进一步优化政府的结构与功能，而这种优化又具有对于整个国家结构与国家权力结构优化的局部意义，从而与政府改革形成良性互动。首先，理顺中央和地方政府间的关系。尽管中央与地方政府间的关系一直在进行有针对性的调整，但是目前中央与地方政府间的关系仍然存在一些问题，如中央与地方的权力关系设定缺乏法定化约束，中央与地方在财权与事权上的倒挂，中央与地方权责关系不合理，中央与地方部门设置同构较严重，等等。应在承认、尊重地方政府的利益的基础上，合理划分中央、地方的职责，使事权与财权相匹配，并以立法的形式细化中央与地方的关系，以形成对两者关系的法治化约束。其次，进一步推行行政民主化改革。行政体制改革应该在尊重民主和公民权的基础上进行。在中国，进一步推行行政民主化改革仍有较大的作为空间，如加大政府信息公开的力度、公共政策制定的透明度和公众参与决策的程度。问政于民、问需于民、问计于民，在政府行政过程中吸纳和表达公共利益，实现利益汇聚和表达功能，进而为政治改革和政治稳定提供基础。再者，建立有效的政府部门间的协作机制。大部制改革的确在一定程度上能解决政出多门、相互扯皮的问题，但随着政府部门职能范围的扩大，部门之间的职责交叉必然存在，部门之间的协调配合问题将会更加突出。健全部门间协调配合机制将是重要的出路。
