区域行政论文：区域行政管理机制变革探究

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本文作者：翁其斌作者单位：厦门大学公共事务学院

省内其他城区行政管理体制改革的经验

1、佛山市顺德区。顺德是广东省深化推进大部制体制改革的试点区，主要突出三大特点：一是对职能相同、相近和相关的部门的职能进行整合，形成大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等工作格局，原41个党政机构整合为16个部门，机构精简幅度接近2/3。二是通过组建区委社会工作部等大部门，强化了市场监管、社会管理和公共服务等原来比较薄弱的领域。三是领导体制的创新，顺德区16个大部门主要负责人分别由区委常委、副区长和政务委员兼任，区联席会议决策，实行部门首长负责制，实现党政决策和管理的扁平化。

2、珠海市。珠海此次改革全力推动“一体两翼”改革。“一体”指的是行政管理体制改革这个主体，市政府工作部门精简至27个，精简幅度约三分之一。“两翼”则分别代表国有企业改革和社会管理体制改革。在“政企分开”一翼，主要做法就是将一些经营性资源、项目从政府部门剥离，转移给国有企业、社会组织去承接，而政府的职能就是集中精力于政策、规划、监管和服务。在“政社分开”一翼，设立珠海市委社会工作委员会和珠海市社会工作促进局，并与珠海市民政局合署办公，着力构建具有珠海特色的社会管理新格局。

3、汕头市濠江区。一是推进大部门体制改革。适当统筹党政机构设置，整合职能相关、相近部门，形成“大规划”、“大经济”、“大建设”、“大执法”等综合性大部门，政府部门从22个精简为14个。二是立法使该区享有“准地级市”管理和执法权限。三是探索实行市区职责关系法定化。四是大力推进简政和服务升级。五是创新权力监督和行政运行机制。六是加快社会建设和社会体制改革步伐。从以上改革的实践来看，有几条主要经验做法值得借鉴：一是把转变政府职能、建设服务型政府作为根本目标。加快实现政府职能由全能政府向有限政府转变，克服越位、纠正错位、弥补缺位，理顺政企、政资、政事、政中四方面关系，真正实现“小政府、大社会，小管理、大服务”。二是实行大部制改革，把“决策、执行、监督”相对分离又相互制约作为根本原则，精简机构，理顺权责关系，提高行政效率。三是坚持把实现扁平化管理作为深化行政管理体制改革、提高行政效率的重要内容。四是把社会建设摆在更加突出的位置，注重培育社会组织，强化社会自治功能。五是不断完善决策、执行、监督的体制运作保障机制，建设规范高效透明政府。

坪山新区行政管理体制的改革策略

1、理论基础。随着改革开放的推进，一些西方改革理论包括服务型政府、企业化政府、大部制、扁平化、无缝隙政府、流程再造等，成为国内历次行政体制改革的重要理论来源。服务型政府理论主要观点是要求实现政府在公共服务方面由公共服务的提供者变为公共服务的“监督人”；精简政府机构，将自己的职能定位于“掌舵”而非“划桨”。企业化政府以美国戴维•奥斯本和特德•盖布勒于1992年所著的《改革政府》为理论代表作，主张通过十项原则来对中央集权、层次繁多的政府官僚体制进行改革。大部制的要旨是将政府机构中性质类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中到一个大的部门统一行使，着重强调政府的管理能力和服务职能。扁平化管理理论应用在政府行政管理当中大致可分为三个方面：一是扩大管理幅度，减少管理层次，实现政府机构、人员的扁平化；二是减少审批手续，实现审批制度的扁平化；三是分权让利，界定各级政府部门的责任和权力。“无缝隙政府”是美国公共管理学家拉塞尔•M•林登提出的一种理论，核心概念是指通过打破传统的部门界限和公共服务功能分割局面，充分整合行政管理资源，将各个部门及职能进行无缝隙衔接，然后集中于统一的对外办事窗口，最大限度地方便公众，提供优质高效的信息和服务。企业流程再造理论创始人汉默和钱皮在《企业再造—经营革命宣言》一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。深圳作为改革开放的前沿阵地，较早地借鉴这些理论学说，并先行运用和指导于历次行政体制改革当中，使深圳历次都能领全国改革风气之先。同样，这些理论也可都为坪山新区行政体制改革所借鉴，起到了重要的指导和推动作用。

2、坪山新区行政管理体制的改革策略一是深化转变政府职能，强化社会管理和公共服务。第一，构建全方位的政府服务体系，对政府服务程序、服务方式、服务标准进行再设计，并在服务中引入公众评价机制，建立完善的公众投诉处理和反馈机制。第二，积极探索多元投资渠道，运用特许经营、签约外包等手段动员和利用社会资源参与道路、桥梁、医疗、教育等基础设施的建设与运营管理，形成多元化公共服务供给机制。第三，大力培育和发展社会组织，降低社团登记的门槛、简化程序。第四，依托信息技术手段，合理划分社会管理和服务网格，整合配置相应的社会管理、社会服务、民生建设、群众工作、基层党建资源，建立“社会管理网—社会服务网—民生建设网—宣传教育网—固本强基网”五张“网”联动机制，打造社会建设平台。第五，全面落实居委会及各类社区组织直选制度，扩大并规范社区居民参与社区管理的方式和渠道，着力增强社区居委会的自治能力。二是深化大部制改革，理顺权责关系。第一，进一步扩大新区管理权限，督促市政府按照权责一致、重心下移的原则，强化新区在城市管理、社会管理、经济发展、城市建设等方面的事权；按照“人随事走、费随事转”的原则提供相应的经费保障等。第二，理顺市、区条块关系。敦请市政府督促市相关垂直部门将有关行政审批、执法及日常管理等执行性事务下放派驻新区的机构承担。第三，运用深圳的立法权，对现有职能机构设置进行法定化，杜绝机构人员重新膨胀。三是推进“一级政府，三级管理”试点改革。首先，新区管委会对新区范围内的经济发展和社会管理事项实行统一指挥和协调，办事处经济发展、教育卫生等社会事业、城市建设等职能均上收至新区。其次，撤销街道办事处，成立社区工作委员会，与新区管理实行错位管理，承担原由办事处和社区工作站负责的相关社会管理和服务职能。再次，撤销原社区工作站，打破工作站、股份合作公司、居委会“一肩挑”的局面，实行“政居分开、政企分开、政事分开”，将原社区工作站负责的社区服务职能及其他非行政性职能回归到社区居委会，将股份合作公司原来所承担的社会管理和公共服务事务由社区管委会承担，将一些社会管理事务采用购买服务的方式交给专业化的企业或社会组织承担。四是完善体制运作保障机制，努力打造无缝隙政府。一方面以行政服务大厅为载体，深化完善行政审批流程，倒逼各职能部门进一步下放权力、简化程序、压缩时限、联合审批、提前介入，构建“前台服务—后台支撑—其他部门提供保障”的“一站式”服务平台。另一方面扩大流程再造的范围和领域，对包括行政决策流程、执行流程、监督流程、考核流程等进行优化、缩短、再造，实现部门服务之间的“无缝对接”，打造一个“链条最短、效率最高、人员最精简”的公共型服务政府。