行政体制论文：地方行政变革及趋势

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本文作者：高抗顾金喜雷晓东作者单位：浙江省委党校公共管理教研部

纵观建国后我国地方行政体制演变，前期主要表现为一种弱规范性下的强制性制度变迁，即主要通过个人意志、行政权力和立法手段等外在强制力推进地方行政体制变革创新的一种制度变迁方式。而新时期则主要是一种强规范性下的诱致性制度变迁，即主要通过各种外在动力机制的自发力量产生的诱导力推进体制变革创新的一种制度变迁方式，是各种有利因素逐渐累积，各种互补性的制度安排之间形成动力机制，然后从量变到质变水到渠成的促使制度变革的过程。归根结底，这种变革日益遵循其自身的客观规律，其科学化程度日益提高。简言之，我国当代地方行政体制演变主要体现了如下几方面的规律性演变趋势:

个体偶然性因素的影响力呈边际递减

行政区划、管理层级与行政建制的划分、调整与演变，既受必然性、经常性因素的制约，也受偶然性、临时性因素的影响。建国后我国地方行政体制变革在较长的一段时期内都受到了偶然性甚至是个人因素的影响，特别是由于个人权威过大，出现了党的代表大会、人民代表大会的权威根本就不及党主席个人权威的现象。“一般来说，制度在运行的过程中会遇到来自权力的侵扰甚至破坏，如果不赋予制度有效的权威，权力就会穿越制度的屏障，造成制度的失败”。②建国至1976年结束这段时间内，这种由于个人权威而造成制度失败的现象在地方行政体制的演变过程中大量存在，因而使得体制变革本身无法遵循与宏观政治生态互动的规律。但随着的结束，这种因偶然的个人因素特别是个人主观因素影响制度的现象逐渐减少，呈边际递减趋势;而行政体制变革的制度性、科学性却随之提升，呈边际递增趋势。

地方行政体制变革逐渐向诱致性制度变迁

特别是省管县体制的推广，归根结底是行政体制与宏观政治生态环境系统互动的结果，地方行政体制变革更多的反映了经济社会发展的基本规律，遵循了中央集权和地方分权适度性和国家权力行使的有效性原则，适应了经济社会发展的需要。因此，说到底这种变迁是经济市场化改革纵深发展的必然结果。换言之，乃是经济、政治、社会相互适应、相互协调和促进的必然结果，也是遵循地方行政体制变革规律和历史进步的表现。究其根本，随着宏观政治生态环境的变迁，特别是民营经济、块状经济的迅猛发展，市管县曾经赖以支撑的经济要素及其制度环境已经发生了改变甚至消退。经济要素的改变无疑是行政体制变革的关键因素，诚如里格斯教授所指出的，“一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的……经济要素是影响一个国家公共行政的第一要素”。③当县域经济实力逐步强大，甚至不少县的经济实力超越市本级之际，而在行政体制上却还实行市管县的话，那么势必阻碍县域经济的进一步发展，从而对行政体制改革提出必然要求。而随着市场经济改革的纵深化发展，这种客观必然性更加明显，对市管县体制改革的呼声更高、要求也必然更加强烈。因此，市管县体制的弊端显现和省管县体制的兴起归根结底乃是宏观政治经济生态环境变迁的结果，正是在这样的背景下，才产生了要解决省、市、县三者之间矛盾关系的“强县扩权”，也恰是“县域经济的迅猛发展，才会有省管县的要求”。④因此，省管县体制说到底乃是一种需求诱致性制度变迁，在提升制度整体功能之际，优化了经济社会发展。

变革的分权化趋势日益凸显

浙江四轮强县扩权和新一轮扩权强县改革取得了举世瞩目的成效，其核心特征其实就是分权化改革。特别是强镇扩权改革与“中心镇”建设的持续推进，地方行政体制中这种分权化改革的特征就更明显。归根结底，分权化改革既是市场化改革的必然结果，也是政治发展与政治民主化的必然趋势:首先，从动力因素看，经济市场化是地方行政体制分权化改革的原动力。市场经济作为规则经济遵循等利害交换的市场法则，它极大的释放了人性中逐利的一面，张扬的是人性中趋利避害的功利计算的能力，而非严格管控的威权体制。这瓦解了我国计划经济体制下严格管控的行政体制的桎梏，逐渐消解了地方行政体制严格管控的社会功能，导致地方政府职能不得不转变创新、积极回应市场化改革并向服务型政府转变。其次，从变迁方式看，分权化改革是政府管理积极主动创新，回应市场化纵深发展的必然结果。而且，分权化改革也是地方政府顺应政治发展与政治民主化历史趋势、主动创新的结果。①政治民主化和现代化的一个核心特征就是传统科层制的逐渐瓦解，行政管理体制逐渐扁平化，政治系统结构不断优化，政治、经济与社会都更趋平等，政治活动制度化、科学化、民主化程度不断增强。地方行政体制分权化改革说到底也是这种政治民主化与政治现代化的客观结果，而且这代表了一种人类社会历史的新趋势，也必将是今后地方行政体制变革的历史大趋势。

政府职能的科学配置成为改革核心

建国以来我国行政体制改革多数以精简机构人员为重点，但政府职能转变却滞后于现实以致行政体制改革始终陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。随着市场化改革的纵深发展，市场经济因素对行政体制改革和政府职能变迁提出了必然要求。封闭、僵化、全能、严格管控的传统行政体制逐渐向公开透明、开放灵活、有限、回应、服务的现代行政体制转变。当前我国的地方行政体制组织形态与结构基本稳定，行政层级、机构与人员削减的难度和阻力都非常大，但政府职能科学配置的压力却相对小些，也更易于操作。就省管县体制的纵深发展而言，它更多的是省市县各个层级政府之间权限与资源的重新配置问题，事实上并非行政层级的调整。而国务院的大部制改革，其核心说到底也是政府职能的科学再配置问题，而非简单的人员与机构精简。与此同时，为了适应市场经济发展的需要，各级地方政府势必不断凸显各自的公共服务职能，这是地方政府塑造良好政府形象、打造政府比较竞争优势、获取经济社会先发优势的必然要求。当前，全国各级地方政府积极探索新的公共服务方式，建立综合行政服务机构，推行“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行模式，大大提高了行政效率和社会效益。②但归根结底就是以优质高效的服务抢占经济社会发展的战略制高点，而这种趋势在今后必将更加明显。