谈现代行政法的价值冲突与抉择

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外国行政法的价值取向现代意义的行政法产生于近代资产阶级革命胜利之后，最早出现于英、法等欧洲国家。新兴资产阶级为了防止封建政权专断统治，期望通过法治包括行政法治来实现这个目的，确立了三权分立的宪政体制，最终使行政权从国家权力中分离出来，获得独立。从现今英国内阁制、美国分权制衡模式以及法国半总统制度下的行政权分析中，都可以看出外国行政法中控权的特征。这种具有典型控权性质的行政法，确立了行政法的主导价值主要表现为公平价值，即通过行政法的规范作用控制行政权的滥用，从而使行政权力与公民权利趋于平衡，进而达到对公民权利的保护。也就是说，通过构建有限政府，减轻或消除行政权力对个人利益侵害的可能，达到公平的价值。控权法以保护公民权利为核心，以防止行政专横为目的，将行政机关置于立法机关、司法机关的严格控制之下，以监督其依法行政。外国行政法中强调的控权，对于我国现代行政转型，行政法价值取向的转变，具有一定的现实意义。

我国古代行政法的价值取向由于经济上的人身占有关系和政治上的专制独裁统治，我国古代的行政法具有很强的集权控制色彩。古代社会的行政机关是维护阶级统治、控制人民的机构，这决定了古代行政法的性质是管理法。即它以规定行政机关的权力为重心，以维护专制统治为目的。权力不是人民赋予的，而是上天或是皇上赐予的，政府对民众不是服务，而是统御。管理性质的行政法，决定了行政法的价值取向主要表现为秩序价值，即通过行政法的制定与实施，实现一个稳定、有条理的社会运行状态。管理法以规定行政机关的权利和相对一方的义务为重心，强调行政机关的管理，强调维护行政特权，不重视相对一方的权利。除了古代社会，在我国建国之初，国家也制定和颁布了大量的行政管理法规，规定了国家行政机关对政治、经济、文化、教育等方面的管理权限和管理方式。由于当时的客观条件和国家需要，所立的行政法大部分都具有管理性质。行政法的价值以当时社会的政治、经济状况为依据，而当时的生产力状况是以分工协作、满足人们基本生活为中心的，因而，秩序价值自然成为行政法的主导价值。众多的行政法规、规章都是以管理为目的，强调行政机关的主导和公民的服从，以便进一步规范和约束公民权利。现在看来，这严重影响了我国行政法的发展，不利于我国公民权利的保护。

我国现代行政法的价值取向20世纪90年代，罗豪才先生提出了行政法“平衡论”的观点。其理论基础是，在行政机关与相对一方的权利义务关系中，权利义务在总体上应该是平衡的。也就是说，行政法既要受到控制，又要受到保障；公民权利既要受到保护，又要受到约束。行政机关与相对一方的权利义务在总体上应该是平衡的。具有平衡性质的行政法，决定了行政法的价值主要表现为平等价值，即通过行政法的制定与实施，实现行政权力与公民权利的平等，从而达到全社会的公平正义价值目标。现代行政法应该是实现和促进“行政机关—相对方权利义务”平衡的法，以满足行政机关和公民的双方诉求。

现代行政法的价值构成

英国学者威廉•韦德认为，“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”因此，现代行政法最重要的价值可以分为以下三类。（一）行政法的基础价值——秩序价值、效率价值秩序价值。人类社会本身就存在着生成秩序的法，只不过通过习俗、道德、惯例和法律等不同规则形态表现出来。法律秩序是法律在运作过程中与社会政治、经济、文化等其他要素相互作用，并在该领域内产生的总体有序的行为和社会关系的实际面貌。秩序价值是行政法追求的首要价值，因为无秩序的存在，其他价值便无从谈起。为了维护社会的稳定，必须在行政法中贯彻秩序价值，将秩序价值通过行政法的规范得以表达。行政是对社会活动的管理和控制，依法规范社会活动仍然是行政法最直接的价值目标，同时也是实现其他价值的前提。效率价值。效率价值最初并没有被列为行政法的价值内容，但随着社会经济的发展，效率价值也由经济领域向法学领域扩展，逐渐成为现代行政法的基本价值取向之一。行政效率的高低深刻地影响着行政法价值目标实现的程度。理想行政应该尽可能以最少的时间花费、最小的费用消耗、最快捷的程序来达到行政活动效率的最大化。不仅在行政立法中需要优先考虑效率价值，在具体行政活动中也要充分体现效率价值，以保证有效合理地使用社会资源，达到最大的法律效益。（二）行政法的目的价值——平等价值、公平正义价值平等价值。博登海默认为，“平等乃是一个具有多种不同含义的多形概念。它所指的对象可以是政治参与的权利、收入分配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位。它的范围涉及法律待遇的平等、机会的平等和人类基本需要的平等。”行政法的平等价值表现为行政机关与公民之间人格上的平等、地位上的平等、法律适用上的平等、权利义务实质上的平等等具体方面。在现代行政的运作过程中，主体双方既相互独立又相互合作，从而使国家职能以及公民自身的利益得以共同实现。行政主体应逐渐改变那种过分重视权力手段的观念，确立“以人为本”的宗旨，拓宽多种民主对话的渠道，与行政相对人结成平等合作的关系。这不仅有利于行政活动的展开，也有利于保障行政相对人的权利。加强行政法在促进平等价值中的作用，必须加强行政立法，规范行政执法、行政司法，全面依法行政，使行政法平等价值目标得以实现。公平正义价值。虽然行政法价值中的平等与公平正义价值具有类似性，但在法律价值含义和表达上还是有所不同的。当然，公平正义价值中也包含人与人平等的状态，但公平正义价值体现得更多的还是行政法整体价值取向的问题。公平正义价值是平等价值的进一步升华，平等价值通过双向作用对行政权进行制约并对相对人的权利进行保护，正好实现了行政法的公平正义价值。也就是说，通过行政法平衡行政关系，达到平衡状态，而这正是行政法价值的最终理想状态。公平正义价值在行政法中并不少见，譬如现代行政法中设定了表明身份制度、调查制度、通知和告知制度、回避制度等等，使行政管理中相对弱势的一方能得到基本的权利保障。（三）行政法的终极价值——自由价值自由价值。自由是人生而具有的属性，是人们生存和发展的渴望。马克思主义认为，自由是一种特定的社会现象。法律上的自由价值包含两层含义：一是排斥异己力量对自己的干涉，二是主体在选择时应依自己的意志。就行政法而言，规范行政关系是行政法的一个主要内容，对行政机关来说，只要在行政法所设定的权力和规定的职责范围内开展行政活动，就是行政机关的自由；而对相对人来说，只要相对人在法律规定的范围内行使权利、履行义务，就是相对人的自由。为了保护公民权利，现代行政法应更倾向于对公民自由的保障，坚持奉行“法无规定不许可”、“法无规定不处罚”、“法无规定不可为”、“法无授权即禁止”的制约原则。

现代行政法的价值冲突

行政法几种价值之间存在一定的位阶。一般认为，秩序价值是基础价值，正义价值是最高价值，但依据不同的价值选择，位阶并不是绝对的。法律实现这些价值目标需要根据当时当地的实际情况，选择某一种作为优先价值进行评价。因为立法、执法、司法环节的价值导向不同，这几种价值难免会产生冲突和矛盾。

（一）行政立法价值偏颇——以“孙志刚非法收容案”为例“孙志刚非法收容案”已过去近十年，在现代社会中发生这样的事件实属不该，所幸的是，案件最终得到了公正的审理。在媒体的关注和学者的强烈呼吁下，国家最终废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。孙志刚案件所揭示的是，行政法的价值目标偏颇，在价值选择上出了问题。只有从价值选择层面进行深刻思考，才能从根本上杜绝“孙志刚们”的悲剧重演。不可否认，在改革开放初期，由于社会稳定的需求和国家追求经济效益的指向，国务院制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。在当时，确实为经济建设发展创造了稳定有序的环境，可以说，当时立法者在选择行政法价值时，主要是优先考虑秩序和效率价值。该办法主要是为了维护社会秩序，基本没有救济价值的内容表达，是以牺牲特定社会弱势群体的人身自由来换取社会的秩序。法的价值之间并不是固定不变的，尤其是与社会生活息息相关的行政法。行政法价值的正确选择需要行政立法者根据当时当地的具体情况来确定优先价值，但一些基本价值，如维护弱势群体的正义价值等应始终放在首位。2003年颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中，“只有流浪乞讨人员请求并表示愿意，救助站才能实施救助”①，确实尊重了当事人的权利和自由，却忽视了不完全行为能力人的权益保护。因此，在制定任何法律时必须符合公平、正义的价值目标，不能因为任何原因来贬抑正义的价值。

（二）行政执法价值冲突——以“钓鱼执法案”为例近年来，行政执法中出现的问题比比皆是。譬如，引起广泛关注的“钓鱼执法”案件。某市交警为加大打击无证载客“黑车”力度，采取了“故意设套”的新措施。即由执法人员扮成乘客，以给付一定报酬为诱饵，坐上“顺路”的私家车后要求到达指定地点。到达目的地后，其他事先埋伏在此的执法人员便可将车团团围住，现场捉拿私家车主。最后，执法人员据此对“黑车”司机非法运营的行为予以巨额罚款。这类执法还延伸到了其他行政执法部门，如民警假扮诱饵“钓”嫖客和者，质监局假扮诱饵“钓”制假售假者等等。原本正常的执法行为，却因为各部门自身的利益，成为了谋求部门利益的途径。这与行政法价值中的公平、正义、自由等价值都是相违背的。在行政执法中，执法人员都是依据已制定的法律法规进行再次的价值选择。在行政立法中，已经确立了以公平、正义、自由为核心价值，但由于行政执法中的价值选择出现偏颇，同样无法实现行政法应有的价值。因此，在行政执法过程中，各部门自身利益的价值和公民平等、自由的价值（不同案件所体现的价值冲突不同）会出现较大的冲突，而如何协调好部门利益和公民权益，是在具体行政行为中必须慎重考虑和选择的。“故意设套”违反了法律所追求的正义价值。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾深刻地指出，当公民的无辜得不到保证，自由也没有保证。故意设套行政处罚最大的害处就是易于凭空陷人入罪，使公民的合法权益随时可能受到行政机关的侵犯。这种以维护社会公共利益之名而对公民个人自由和权益加以干涉、剥夺的做法是得不偿失的，是与正义价值背道而驰的。

（三）行政司法价值缺陷——以“乙肝歧视案”为例毕业于安徽皖西学院环境保护专业的张先著，在芜湖市人事局报名参加安徽省公务员考试。在综合成绩排名第一的情况下，被确定为体检不合格而不予录取。张先著不服，向安徽省人事厅递交行政复议申请书，而安徽省人事厅作出了不予受理的行政复议决定。在本案中，当事人张先著的正当权益并没有被维护，行政司法的公平价值、正义价值严重缺失。这不仅会损害公民的切身利益，甚至会危及社会的安宁与稳定。行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督机制，其目的在于当行政主体作出违法和不当的行政行为时，促使其及时纠正错误，依法行政。它具有司法性质，是国家行政救济机制的重要手段，因此，笔者将以行政复议为重点进行论述。我国行政复议制度存在着许多问题，例如，复议机构不够独立，复议机关和被申请人之间是一种上下级的隶属关系，通常存在着共同利益，不利于公平正义的实现。行政复议程序繁琐，也会在实际工作中降低行政法的效率价值，不利于工作的开展。行政复议的审查过程缺乏透明度，复议机关如何审查、调查，对书面材料中出现的争议如何认定等都不得而知。复议过程公开是实现复议机制公平、公正价值的支撑点。因此，现行的行政复议制度在运行上仍有很多缺陷，使得行政司法的价值目标难以实现。

现代行政法的价值选择

结合我国的实际情况并参照价值选择的理论，笔者认为，现代行政法的价值选择可以通过应然和实然两个层面体现出来。

（一）应然价值选择在立法中，国家选择什么样的价值取向，直接影响到公民的权益。因此，立法环节直接决定着该法律法规是否是“良法”。如果行政机关在立法中价值选择失当甚至错误，那么就极有可能侵犯公民的基本权利。对价值取向的选择是立法工作的重要组成部分。通过法律增进公正、自由、平等、安全、秩序等，是国家立法工作选择的价值取向，立法者应对各个价值目标进行权衡、选择并予以合理配置，以最小的牺牲获得最大的收益。1.加大公众参与，实现公开公正。在行政立法过程中，提高公众参与度，实现立法的公开公正。可以利用多种宣传方式，以网络、报纸等媒体为平台广泛征集社会意见。积极召开立法听证会，听取各方面的意见，加大行政立法的透明度，保证行政立法的公开公正，以达到行政法的正义价值。2.慎重立法，减少权力干预。对于制定干预社会生活、限制公民权利的内容要再三讨论和论证，保证立法的自由价值。目前，各地绝大多数的行政立法都是以行政主管部门为主起草制定的，基本都是从本部门的角度出发，通过增加行政收费、行政处罚等方式，使行政法成为为政府谋利的工具。为防止行政权过度膨胀，必须在立法中减少干预社会生活的内容，将自由价值贯彻到底。3.强化监督，保证行政立法的公正。行政立法权是由立法机关制定的法律所授予的。因此，行政机关必须接受立法机关的监督。对于与法律相违背的行政法规、规章、办法、条例等，立法机关需要通过一定的法律程序予以撤销。同时，要加大社会公众对行政立法内容、程序的监督，以保证行政机关立法中的价值选择符合人民的利益。

（二）实然价值选择如上文所述，行政执法过程中存在着价值的再次选择，即实然价值选择。由于对法律法规条文的理解不同以及为维护各部门的自身利益，行政法的价值选择常常发生冲突。法律规范的价值是否能实现，是否能达到预期的效果，这使实际执法中的价值选择成为关键。1.加强行政机关法制建设。在我国的机关体系中，行政机关所占比重最大、拥有的部门最多，行政管理的范围涉及社会生活的各个方面。行政机关加强法制建设应从外部和内部两个方面进行。首先，落实依法行政。“法贵在行”，行政执法必须完全依照立法所选择的价值导向，不能为了部门利益或是其他外在因素，舍弃公民本应拥有的平等、自由、正义等基本价值。行政主体的执法权有明确的授权，否则，任何人不得行使行政执法权；授权的主体也不得越权行使，否则，公民权利难以得到保证。其次，行政执法人员必须法定化。应当确保行政人员执法时的专业性和法律性，配备较高法律素质人员，保证他们能够正确实现法律的价值。减少因为人员素质低下而侵犯公民权利，从而与法律精神背道而驰的现象。2.树立行政服务理念。服务行政的内涵要求积极服务，即行政主体要积极地、主动地、高质量地为公民提供各种有益的行政救助或保障，在公民需要帮助时，行政主体能够为其排忧解难。服务不仅仅只是干好分内的事，还应变消极的服务观念为积极的服务观念，这是保护公民权利，实现行政法价值取向的一个重要方面。这不仅是对行政执法的要求，也是对行政立法、行政司法等所有行政行为的要求。行政的重要本质是服务而不是营利，当行政与营利相结合时，腐败也将随之产生，行政权自然成为行政机关生财、敛财的工具，最终使服务行政偏离行政法价值的轨道。现代行政法价值体现的是一个综合的系统，现代行政法价值选择与构建都不能脱离具体的社会环境，必须综合考虑具体的政治、经济环境。行政法在平衡、协调秩序、效率价值与公平价值的同时，应更加注重法的自由和正义价值，赋予人们更多的自由权利，维护所有人平等的法律地位，真正做到以人为本，从根本上减少行政法律价值失当的事件发生，使行政法律的运作始终处在正确的价值轨道上。

作者：徐维娜单位：中国人民武装警察部队学院