探索资讯时代下的行政变革

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目前中国公共行政面临的主要挑战

中国已经加入了WTO,必须兑现自己向全世界所做的承诺,履行一个成员国应尽的义务。近年来,随着综合国力的不断增强,中国在国际舞台上发挥着越来越重要的作用,无论是上海合作组织的构建与推动,朝核问题的调解与斡旋,还是非洲的建设与发展,中国作为和平崛起的力量正在不断得到显现。在这种背景下,中国的经济、政治与社会必然朝着更加稳定、科学、民主与合理的方向发展,而作为一个从计划经济向社会主义市场经济转型的发展中大国,中国又面临着经济发展、政治民主与社会进步三个问题的严峻挑战。

(一)如何保持经济持续稳定的发展与繁荣中国20多年的改革开放,极大地解放了生产力,取得了全世界瞩目的经济成就,全国的工作重心,包括行政指向已经转到经济建设上来。但是,我们还存在着产业机构失衡、经济效益不高、宏观调控艰难、创新动力不足、地区发展不均、资源严重浪费、环境遭受破坏、就业困难、收入分配不公等诸多问题。我们的行政机构,必须要在制度设计、资源调动、推动创新、协调利益等方面有所作为。具体就是要建立适应市场经济发展的企业机制,开放、公平、规范的市场机制,多种经济形式共存共荣的所有制机制和完善的社会保障机制。

(二)如何在保持政治一体化与政治民主化中找到适度的平衡在实行了计划经济时代政治一体化以及经济的高速增长后,中国在社会转型时期又面临着新的政治一体化和政治民主化的双重挑战。在传统力量广泛存在并十分强大,现代力量普遍缺乏,民间现代化力量弱小,社会法制体系与法制文化尚未成熟,公民自我管理能力薄弱的中国,面对剧烈的经济与社会变革,激烈的国际竞争环境,政府必须要发挥应有的作用,以保持政治的稳定与社会管理的有序。因此,中国的政治一体化不可或缺。但是,从马克斯•韦伯关于权威理论的视角审察,中国正处于传统型权威、魅力型权威向法律和理性权威过渡的阶段,原有的传统权威基础因为不适应形势正在受到冲击,政府需要重新修正和确立自己的权威。因此,要实现政治的一体化,需要各方达成政治共识,认同当前的核心政治价值、社会政治变革的基本取向以及在此背景下的公共政策选择。在现代社会利益多元化格局下,还要学会公平有效地协调、综合与满足不同阶层、不同群体以及不同地域之间的利益,寻求利益的平衡,消弭引发政治冲突的诱因,同时还要严肃地惩治腐败,铲除任何引发政治危机、削弱党和国家政治合法性与影响政治稳定的不利因素。总之,要在新形势下,在改革与调整中,重新补充和构建新的适应市场经济与当代社会发展的政治一体化格局。[2]由于全球化及传播业的发展,现代化国家“民主政治”的示范效应日趋明显,我国经济市场化与民主化的力量不断增长,公民的政治意识与参与意识不断增强;但我们已有的民主政治体制不够完善,我们长期习惯于采用政治动员的形式来实行对公共行政的领导和管理,缺乏政治的制度化及民主化机制与环境,这将是未来中国政治民主化应主要解决的问题。从中国的实际出发来理性地考量中国的政治发展,当代中国既不能实行单纯的政治一体化,也不能实行绝对的政治民主化。过分扩大前者,会导致行政专断、低效与腐败,压制社会生产力;过分强调后者,在中国民主意识与群众认知基础和水平薄弱的条件下,会出现社会动荡,导致国家的发展目标与行政指向偏离轨道,引发社会危机。比较理想的状态是实行政治一体化与政治民主化的有机整合,在二者之间寻求科学而适度的平衡,做到既能有效地进行领导和管理,又能最大限度地解放生产力。具体来说,就是在保证党对国家坚强领导以及政府对国家有效管理的基础上,扩大政治民主的范围,释放那些在计划经济体制下和统管一切的控制型行政中被过度压制的社会生产力,广泛调动一切积极因素,扩大全社会政治参与的范围,特别要突出体现干部选拔、任用以及行政决策中的民主、公开与公平原则,做到把最适合的人选用到最适合的岗位上,让其与领导团队一起发挥作用,逐步探索一条适合中国国情的科学、民主与稳定的政治文明与政治发展道路。

(三)如何在社会转型期各种矛盾聚集中保持社会的发展与进步人类已经进入了21世纪,世界各国已经告别了单纯用经济增长来衡量一个国家发展的陈旧理念,普遍进入了一个重视经济、政治、文化与社会综合协调发展的科学发展时代,中央提出贯彻落实科学发展观就是一个明显的例证。在中国社会人均GDP达到1000美元,地区发展与城乡发展极不平衡,各种社会矛盾和新问题不断涌现的情况下,我们的公共行政必须要面对人口危机、生态危机与社会危机的多重考验。首先是人口危机。2004年,中国城镇人均受教育年限为9.43年,乡村为7年;城镇文盲率为4.91%,乡村为10.71%,与世界中等发达国家相比仍然有比较大的差距。降低人口的文盲率,提高全民受教育的程度,仍然是一个十分艰巨的任务。同时,中国在2003年就已经进入了老龄化国家的行列,目前老龄人口约1.5亿,但是,养老保障制度与养老服务都不完善,老年社会的危机和矛盾已经十分严重。此外,中国的现代化伴随着深重的资源环境矛盾。改革开放20多年,中国的工业化进程更加突飞猛进。中国人口占世界21%,但石油储量仅占世界1.8%,天然气占0.7%,铁矿石不足9%,铜矿不足5%,铝土矿不足2%。今天,我们已经不可能靠国内资源来支撑今后的发展。从消费总量看,到2010年,我国的石油对外依存度将达到57%,铁矿石将达到57%,铜将达到70%,铝将达80%。我国的国内资源再也难以支撑传统工业文明的持续增长,我国的环境更难以支撑当前这种高污染、高消耗、低效益生产方式的持续扩张。我国现有荒漠化土地面积已经达到267.4万多平方公里,占国土总面积的27.9%,而且每年还有1万多平方公里的新增面积;我国18个省的471个县,近4亿人口的耕地和家园正受到不同程度的荒漠化威胁;我国目前的废水排放总量为439.5亿立方米,超过环境容量的82%;我国七大江河水系,劣五类水质占40.9%,75%的湖泊出现不同程度的负营养化;我国600多座城市中有400多座供水不足,其中100多个城市严重缺水;我国尚有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水;我国废气中二氧化硫排放量为1927万吨,烟尘排放量为1013万吨,工业粉尘排放量为941万吨,人民身体健康受到严重损害。[3]这些问题都亟待解决。最后,转型时期社会失衡,社会保障制度缺失,资源以及利益分配不均,贫富悬殊等深度问题大量显现,而我们的公共行政在经济与社会飞速发展和变革的时代却处于相对封闭的状态,与整个中国社会的开放趋势和大环境形成了较大的反差。因此,缩小中国社会体系与行政体系之间的制度反差,就成了中国行政变革的主要任务之一。

中国行政变革的内容与焦点

随着经济、政治、社会各个领域改革开放的不断深入,我国行政管理体制中一些深层次的问题正逐渐暴露出来:政府行政决策制度和程序不完善;政府对全社会的经济、社会活动的宏观调控比较薄弱,对微观活动干扰过多;行政决策的执行不力,甚至发生扭曲;信息的反馈不完整、不及时、甚至失真;行政行为缺乏规范化,监督薄弱;政府部门间的职责分工不清,缺乏自我调节的机制;机构膨胀,缺乏制约机制,政府机关的人员结构不合理等等,[4](p.142)这些公共行政的内动机制与深层次问题都需要通过行政变革来加以改变。行政改革是促进经济与社会发展的迫切需要,是国家领导制度改革的重要内容。早在中共十五大期间,我们党就向全世界展示了我国改革与发展的宏伟蓝图,提出了建立中国特色的、现代化的、运转协调与精干高效的行政管理体制。经过近10年的探索,在取得一些成绩的同时,依然还有大量的问题需要解决。目前,需要深化与改革的内容很多,包括转变政府职能、转变行政组织职能、调整行政组织结构、科学划分管理权限、建立民主、科学的行政决策机制、建立市场监管与协调机制、完善国家公务员制度、构建服务行政、建设法治政府等。根据我国目前的经济、政治与社会发展状况,结合资讯时代的要求,中国当前的行政变革重点应在以下三个方面:

(一)转变观念,构建推动经济与社会发展的服务型行政体系随着经济的全球化、政治民主化以及文化多元化趋势的不断加强,这三大领域的多元化与同质化之间必然会出现不同力量的竞争与博弈,最终会产生出符合社会生产力发展,顺应历史潮流的主流行政文化。因此,在新形势下我国必须要改变传统的行政价值观,实现由全能行政到有限行政、权力行政到科学行政、管理行政到服务行政、因袭行政到创新行政、人治行政到法治行政的五个转变,最终达到构建服务型政府的目标,实现政府宗旨的回归。改革开放20多年的事实和我国取得的举世瞩目的成就,再次雄辩地证明了邓小平“发展是硬道理”的科学论断。我国的行政在实行各种观念转变的同时,还要做到“万变不离其宗”,那就是要紧紧围绕推动我国经济与社会发展这个中心和大局来开展工作,认真贯彻落实科学发展观,在保持经济健康、快速、稳定增长的同时,也保持社会各领域的协调发展。

(二)加强行政中的民主与法制化建设,实现行政体系的制度化我们过去的行政,借助于中国传统文化的深厚沉淀与巨大影响,最大限度地整合各种资源,充分发挥了其巨大的魅力及权威作用,也推动了生产力的发展。但在制度与规范日益普及的全球化背景下,我们传统行政的弊端日益显现。传统行政,由于长期缺乏一套科学完备的制度体系及公正而刚性的法律体系,规则多变,朝令夕改,不仅极大地降低了行政效率,也会影响现在以及未来国家经济与社会的稳定、延续与发展。我们在传统的行政管理中不善于构建并使用制度来规范社会,调整结构,解决问题,而习惯并偏好于政治动员,喜欢通过行政运动来追求行政目标,放任了行政的随意性。另外,我国的行政文化仍然十分注重权利崇拜,官本位思想、血缘、地缘和人缘关系在行政中的影响十分明显,以人代法、以权代法的问题相当严重。面对全球公共行政的民主、科学与法制化的大趋势,我们滞后的行政体制已经越来越与我国经济与社会的发展不相适应。我们必须要在行政中加大民主与法制建设的力度,进一步解放生产力,调动那些仍然在沉寂中、被压抑或被浪费的,特别是与行政领导和行政人力资源有关的积极因素,构建适应社会主义市场经济体制的新型行政文化与体制系统。首先,要深化行政人力资源管理制度的改革,建立选拔行政领导与行政管理人员的民主机制,做到在最大的范围,用最公平公开的方式来选拔最合适的行政人员。其次,要加大行政立法的深度与广度,在现有行政法律规章的基础上,把行政的立法扩大到行政的其他各个领域,使行政的所有环节都有法可依,并在具体的行政实践中不断地加以强化、丰富和完善。第三,要科学行政,正确决策,提高行政绩效。可考虑建立相对独立的重大行政决策的监督与评估机制,保证重大行政决策的科学、合理与正确,避免因行政决策不当而造成巨大资源浪费。最后,要遵循和把握公共行政的规律,结合我国行政的特点,丰富和创新行政组织,建立行政管理网络,实行行政人员的职业化,创建积极健康的行政文化,构建和完善中国的行政制度体系。

(三)加大行政传播的力度,展现我国行政的国际影响随着资讯时代传播的发展,中国的公共行政逐渐揭去了自己神秘的面纱,由后台走到了前台,无论是行政主体的行为,还是行政客体的内容都将越来越多地暴露在大众传媒和公众的视野与监督之下,资讯时代的行政就成了在社会与公众监督之下的行政,成了日益透明的公共行政。为此,公共行政深层的变革与行政系统的构建都需要在资讯时代通过有效的行政传播来加以形象化、具体化与普及化,使行政在资讯时代达到内部机制的科学构建与外部相关体的高度一致与有机平衡。近年来,我国在以突发公共事件为代表的危机管理中建立的新闻报道制度、新闻制度以及应急预案等就是一个明显的例证,这些行政传播的行为展示了一个公开透明的政府形象,在国内外受到了相当的好评。行政传播的另一个目的就是行政的国际影响。我国在全球经济、政治与文化的发展中发挥着越来越重要的作用,因此,我国的行政系统自然受到国际社会的高度关注。通过行政变革与行政传播,我们不仅可以让世界更好地了解正在和平发展的中国,介绍我国改革开放以及现代化建设的成就,还可以在国际社会中展示中国社会发展与政治文明的良好形象,使中国能够以更加开放的胸怀面对世界,广泛参与国际事务,在受到国际社会普遍尊重的同时发挥更大的积极作用。

作者：王石泉何小蕾单位：中国浦东干部学院教学实验中心