交通运输综合行政执法体制改革探究

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根据事业单位改革要求，浙江省海宁市机构编制委员会于2019年11月7日作出了《关于市交通运输局所属事业单位设置、职责和编制事项的批复》，海宁市交通运输系统综合行政执法改革正式走向落实。此次改革通过编制、人员的整体性安排保证了“一队三中心”的设立与运行，但也存在编制几乎被占满，将会造成新的“历史遗留问题”、忽略重点、职责权限不清晰、透明度不高等问题。笔者通过对改革样本的分析归纳，并对嘉兴周边长三角城市改革实践进行梳理汇总，提炼出经验启示，为海宁西站的治理、杭海城际铁路交通执法权限分配和“三中心”机构再优化提供参考。

一、改革历程与实践操作

1.改革历程

2019年11月，中共海宁市机构编制委员会作出《关于市交通运输局所属事业单位设置、职责和编制事项的批复》；2020年4月，海宁市交通运输局党委印发《海宁市交通运输局中层干部考核和选拔任用实施方案》，同月，交通运输局召开全系统中层干部考核和选拔任用会议，所有在编中层以上干部参会。同期，海宁市港航管理处等下属单位召开全单位中层干部考核和选拔任用会议，所有在编干部职工参会，所有人员根据自己意愿填写了一份《意向调查表》，进行意愿摸底调查。2020年5月，海宁市交通运输局党委干部考察组公布《考察预告》。2020年6月，海宁市交通运输局党委对海宁市交通运输综合行政执法队、港航管理服务中心、公路与运输管理服务中心、交通工程质量安全管理服务中心等中层正副职任免情况进行通知。2020年7月初，执法队和各中心的人员基本到岗，相应办公场所、办公设备开始逐步落实。至7月底，交通运输系统基本形成局机关和所属“一队三中心”（执法队、港航中心、公运中心、质管中心）的最新组织架构。

2.改革实践操作

（1）人员安排方面。执法队作为新设主体，改革的过程就是其从无到有的孕育过程。人员来源分为两部分：一部分来自交通运输局原来的公路管理段、港航管理处、运输管理所等基层一线员工，数量上占据大多数，他们中的部分人员实际从事基层一线执法，具有实际执法经验；另一部分数量较少，主要是来自局科室部门，他们到执法队担任领导职务，如“第一把手”队长等，还有部分年纪较大的老同志，如“退二线正股级干部”、“机动中队”成员等。执法队所有人员中，实际仍然从事着（处罚）案件调查处理的人员，主要为基层一线年轻员工，数量不多。其余人员或从未从事过或曾经从事过现已疏离此项工作，这部分人员已不知行政处罚案卷制作。所以，再此次改革中，基本上每个基层执法分队都安排了公、航、运具备行政处罚文书制作的年轻人。另外，查处分离机制早已在交通行政处罚领域普遍适用，它将传统的“调查处罚合一”的行政处罚权划分为调查取证权与处罚决定权，基层执法人员负责调查取证，案审科（法制科、违法处理中心）负责做出处罚决定。该机制的目的在于通过基层执法人员与案审（法制）科人员的分离，实现权力之间的良性互动与互相监督，从而以程序上“看得见的公正”促进实体上的公正执法。改革后的执法队，基本沿用查处分离机制所积累的框架与经验做法。（2）编制分配方面。改革后的执法队、港航中心、公运中心等几乎所有在编人员均使用执法队的事业编制。核定执法队事业编制为130名，而执法队实际在编在岗人员仅为60人，占比不到50%。形成这种现象的原因在于：根据法律授权以及政策规定，承担行政执法权单位具有参公可能性，导致出现绝大部分在编人员希望加入执法队，而希望加入各个中心的人员较少，为解决这种困境，综合平衡人员分配、保证工作顺利开展而做出此种对策。（3）职能分工方面。在规范层面，执法队以市交通运输局名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权。主要职责是：承担全市除高速公路外的交通运输综合行政执法职责，以及重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作；承担职责范围内交通运输行业安全生产管理及执法工作；参与交通运输行业安全事故调查和应急处置工作。在实际操作层面，执法队主要负责行政执法工作，包括行政处罚案件的调查取证、采取行政强制措施、作出处罚决定以及日常的行政检查、安全监管以及职责界限不清的环保监管、路政赔偿、行政许可现场监督、道路国检辅助等。

二、有待进一步改进之处

1.持续时间长，效率不高

此次海宁市交通运输系统事业单位改革始于2019年下半年，历时半年多。海宁市作为“潮乡”，提倡的是“敢闯敢拼、猛进如潮”的精神，但这次改革过程较久，不利于高效改革激发创新激情。

2.全局提拔，忽略重点

本次改革牵扯到的人事变动，可谓“牵一发而动全身”，并未集中于执法领域，拟提拔中层干部来自全系统的办公室、科室、站所等，他们提拔前实际从事行政执法工作的不超过50%。在《考察预告》所公布拟提拔的16名副股级干部中，11人原任职于公、航、运中层，未曾担任过任何职务5人，其中3人来自局办公室，1人来自局规划建设科。这种离权利中心越近提拔概率越高的模式，对于执法队将来工作的顺利、高效开展是不利的。

3.编制几乎被占满，无法及时招录，将会造成新的“历史遗留问题”

将“一队三中心”在编人员全部纳入执法队编制，同时几乎每个执法分队都安排了“三中心”的一个中层副职“挂靠”，虽然有利于稳定和当前工作的开展，但这种做法的不足也是显而易见的：大量占编人员不在执法队上班，导致执法队在岗人员人均工作量激增。繁重的工作量、复杂的工作内容，使得基层一线执法人员疲于奔命，日益模糊执法队设立的初衷与职能；另外，因为大量执法队编制被占用，无法及时招录新员工而实现“吐故纳新”，执法队的“老龄化”只是时间问题。这不利于各个梯段的人才储备，对一个单位的长久发展较为不利，对于后来的决策者也会造成新的“历史遗留问题”。

4.缺乏透明度，忽视基层职工的知情权

本次改革前期酝酿较久，而后期的实质推进又极其迅速。对于基层普通职工，既没有任何书面的知情权保障，也没有实际的了解、沟通、谈话。5.仍存在部分职责不明、权限不清执法队以市交通运输局名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权。但是，在当前实践中，依然大量存在职责不明、权限不清的情形。这主要包括两种情形：一是规范文件中缺乏规定，出现漏洞，如对执法领域信访、投诉、举报的受理和处置缺乏响应规定；二是有相关规定，但由于职能存在牵连、部分重合，甚至是因为距离近等原因而导致执法队与“三中心”之间职责不明确。

三、对标长三角部分地区改革实践的启示与借鉴

1.长三角地区改革实践梳理

长三角地区部分城市改革已经走在了前列，并且积累了丰富经验。如上海市早在2005就成立了上海市城市交通行政执法总队，它们的实践经验具有启发作用。对嘉兴市周边部分城市改革实践进行梳理汇总，见表1所列。

2.启示与借鉴

（1）因地制宜、合理分配、未雨绸缪。上述城市的改革既存在“共性”又存在“个性”，“共性”体现在行政执法权的集中，主要体现在将公路路政、运政甚至是水路等行政执法权整合，“个性”集中体现在各城市都因地制宜、合理分配上。比如，上海市和杭州市由于水域、港口码头、船舶的专业性和复杂性，交通运输综合改革中并未将水路与公路执法权限合并，而是分开设置；由于城市轨道交通的存在，杭州市、上海市、南京市都对轨道交通执法权限进行了规范等。对此，海宁市此类改革可以借鉴学习上海市的先进做法，对于举报频繁、信访不断、“黑车”猖獗的海宁高铁西站设置专门的执法分队进行管辖；对于2021年即将开通的杭海城际铁路的交通运输执法权限，可以参考借鉴杭州市、上海市、南京市对轨道交通执法权限的实践经验。（2）“最多跑一次”改革背景下，“三中心”职能再优化。因为“三中心”缺乏基层一线机构，其诸多职责如现场监管、广告牌拆除、事中事后监管等无法及时有效完成，因此在实践中诸多此类职责交由执法队办理。这将导致以下问题；中心的职责由执法队实际履行，使得执法队被动越权，而中心实际不履行职责属于不作为，长期如此则引发“两中心是否有必要存在”的疑虑。根据《行政许可法》第25.26条授权，行政许可权的相对集中行使具有合法性，当前“三中心”保留的核心权力是行政许可权，权力具有同质性，因此在“最多跑一次”改革背景下，可将“三中心”合并为“一中心”，从而实现人员、物资、职能的集中，真正实现精简、统一、高效的目标。

四、结语

改革需要经历“破”与“立”的过程，如果害怕“破”，那么不可能有真正的“立”。海宁市这次改革，通过以全盘加入执法队编制的形式保证了“一队三中心”的设立与运行，但是也出现了编制几乎被占满，职务“挂靠”，无法及时招录，将会造成新的“历史遗留问题”；相互沟通协调不畅通；职责混乱、权限不明；全局提拔、忽略重点；透明度不高等问题。通过对长三角核心城市改革经验的梳理，有很多经验值得学习借鉴。事业单位的改革既应当追求稳定、秩序，也应当追求高效、透明、公正，从而真正将“潮”的精神发扬光大。

作者:查苏生 单位:浙江省海宁市交通运输综合行政执法队