预算管理与国库集中支付研究

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一、国库集中支付改革过程中预算管理方面涌现的主要问题

（一）预算编制不够精细，预算执行存在困难

因为国库集中支付之前，预算编制普遍比较粗糙，不够细致。在国库集中支付实施初期，预算编制水平在短时间内提升度有限，精细化程度有限，频繁的预算调整耗费的资源较多，影响了预算执行的进展。对此，问题最为集中的地方是本身结构和层次比较复杂的机关事业单位，比如高校，虽然在高校综合层面的预算水准较高，但具体到各学院各部门的预算就差强人意了，这样很容易影响预算执行的实际质量。

（二）预算计划偏于宽松，影响资金使用效率

国库集中支付实施以后，目标单位在一定程度上失去了自主利用资金的灵活性，基于部门本位主义及避免耽误正常工作进展的考虑，相当一部分目标单位编制的预算计划偏于宽松，将部分尚未确定的项目纳入年度预算中，导致了一定规模的结余，比如A县某机关的年度结余高达600万，占预算总支出的三分之一强。这种情况的存在，严重影响了财政资金的使用效率。

（三）预算协调安排适当，导致预算出现真空地带

一般来说，年度预算以阳历年为单位的会计年度为准，但基于预算管理工作耗时及春节等相关情况的制约，预算编制、决算批复等系列流程完成时间往往已经进入三月份，这样年初的两三个月实际上成了真空期。在国库集中支付实施之前，目标单位可以发挥灵活使用资金的优势解决或者缓解这个问题；但在国库集中支付实施之后，目标单位在这方面的灵活权限丧失，这种真空期的存在便成了预算管理的盲点。

二、跟进国库集中支付改革，提升预算管理水平的重要举措和路径

（一）在人员素质提升方面，要强化推进培训机制

在国库集中支付改革过程中，各目标单位的相关负责人员群体一般不会出现规模性的变动，即不能通过招聘新人解决素质提升问题，这样唯一的途径就是强化推进在职人员的培训机制。对此，文章认为，应该多种培训方式携手联动。具体而言，在国库集中支付实施初期，对纳入国库集中支付预算单位的财务负责人及局各相关业务科室和中心、各银行、人民银行的经办人员，可以采取“以会代训”方式进行培训；对于集中支付业务及操作规程，采取“专业培训”方式；另外，还要灵活采用“互动培训”方式促进“教”与“学”的沟通联动。

（二）在决算审核方面，要强化推进分析机制

在这方面，一要根据地方情形拟定公布具体的审核流程，对此漳州市基于国库集中支付的初步实践积淀，于2012年制定颁发了《漳州市市级部门决算批复试行办法》的通知，对决算审核、批复内容、批复主体和程序等均进行了规范说明；二要在日常工作实务中，对目标单位的预算执行及拨付资金的具体使用进行全过程监控分析，具体而言，相关科室可以通过对预算执行过程及资金流量、流向的审核、控制、查询、分析等，以对预算部门使用财政资金的事前、事中、事后的监管提供切实的基础参考信息。

（三）在预算管理实务方面，要强化推进调节机制

国库集中支付实施以后，目标单位对经费运用的灵活度丧失，面对多变实务需要出具相应的调节机制。对此，主要应该有三种调节方式，一是资金调节，最为典型的是推进实施规范预算资金归垫付；二是预算调整，虽然国库集中支付境遇下尽量避免预算调整，但在具体情况下面对预算松弛情况，基于科学到位的事中分析允许一定范围的调整；三是时间调节，在可能的情况下，应该适当优化、调整预算编制、决算批复等环节的时间安排，避免或者尽量减少预算真空盲点。

（四）在预算管理问责方面，要强化推进惩戒机制

违规操作或不作为等现象是一切改革活动的大敌，同样也是国库集中支付改革深入推进需要预防的事宜。对此，最佳策略是提升违规或不作为成本，即强化推进惩戒机制。对此，最关键的是三点，一是应该根据地方情形拟定相关规范制度，确定惩戒机制的框架；二是结合预算监管环节，以切实科学到位的预算分析为根本，确定惩戒行为的基础；三是应该有壮士断腕的气魄，确定惩戒机制的精神实质。

作者：梁晓瑜单位：漳州市财政局国库支付中心