国有资本经营预算管理革新的重点
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(一)法律制度框架基本形成且各项政策措施逐步完善我国《预算法》和《预算法实施条例》中已明确了国有资本经营预算是我国复式预算制度框架内完整的政府预算体系的重要组成部分和支撑。而且，从1992年至2007年国家的各项决议、文件中都多次提出建立国有资本经营预算制度的要求。2007年9月，国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》的出台，标志着我国国有资本经营预算工作正式启动。2008年10月，《企业国有资产法》的出台，则标志着国有资本经营预算制度正式写进法律，成为法律要求。至此，我国国有资本经营预算的法律制度框架基本确立。国务院26号文后，中央层面各相关部委先后制定并出台的措施包括:《中央国有资本经营预算编报试行办法》、《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》等在内的一系列配套政策和办法，对中央本级国有资本收益收取工作和国有资本经营预算编制工作进行规范。为推动地方国有资本经营预算工作，财政部还印发了《关于做好地方国有资本经营预算季报统计工作的通知》关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》关于推动地方开展国有资本经营预算工作的通知》、《关于做好2013年地方国有资本经营预算编报工作的通知》等文件。各级地方相关部门积极响应国务院号召并参照中央本级国有资本经营预算的各项政策，及时制定并出台了多项针对本地国有企业运行现状和国有经济发展实际的政策措施。截止到目前，中央及全国36个省、自治区、直辖市基本建立了相对完善的国有资本经营预算管理政策体系。
(二)国有资本经营预算的征收范围逐步扩大从横向上看，国有资本经营预算试点初期，由于各项规章制度和实施办法不健全，加上国有企业自身也有一个适应和调整的过程，因此，2007年中央国有资本经营预算试点范围仅定为国资委监管范围内的央企。随着试点工作的顺利推进，国有资本经营预算的红利征收范围逐步扩大，2008年、2009年先后把中国烟草总公司、中国邮政集团公司纳入征收范围，2011年起把包括教育部、中国国际贸易促进委员会等部门所属的企业以及包括中国电影集团公司等在内的共计652户国有企业纳入征收范围;2012年又把工业和信息化部、国资委、体育总局、卫生部等部门所属的部分企业、部分中央文化企业，首都机场集团公司等纳入征收范围。截至目前，中央本级国有资本经营预算的红利征收基本上实现了对非金融类中央国有企业的全覆盖。从纵向上看，试点初期，国有资本经营预算只是针对中央本级国有企业，未对地方国有企业做硬性征收规定。2009年3月19日财政部下发了《关于做好地方国有资本经营预算季报统计工作的通知》尝试在中央本级国有资本经营预算管理经验的基础上，推动地方国有资本经营预算工作，继而推动全国国有资本经营预算的汇总编制工作。据统计，截至2009年底，全国36个省份和计划单列市中，有20个省市出台了试行国有资本经营预算的实施意见、制度办法。2010年，又增加2个省市开始开展国有资本经营预算草案编制工作。截至2009年底，地方各级政府国有资本经营预算收入历年累计250亿元，2013年地方国有资本经营预算收入达到558.4亿元。
(三)中央和地方国有企业上缴国有资本红利的意识明显增强国家作为国有企业及国有股权的投资者，向国有企业征收红利符合“谁投资、谁受益”的市场基本原则以及《公司法》的相关规定。从国有资本经营预算的实施情况看，15%～20%的上缴比例不会给企业带来太大影响，大多数国有企业还是比较支持的，符合征收红利条件的中央政府本级国有企业基本上都在规定时间内足额上缴了红利。从地方国有资本经营预算实施的情况看，总体也是比较顺利的，大多数地方国有企业也都比较支持主管部门的征管工作。这从另一个侧面反映出中央和地方国有企业对于上缴国有资本红利的意识进一步加强。(四)国有资本经营预算的宏观调控作用进一步体现国有资本经营预算实施以来，在稳定的收入规模和相对合理的支出方向支撑下，尤其是中央本级国有资本经营预算的宏观调控作用初步显现。据统计，2008—2011年中央国有资本经营预算累计实现收入2895.9亿元，累计完成支出2864.9亿元。其中，2008年收取583.5亿元(含2007年试点减半收取的139.9亿元)，支出571.3亿元;2009年收取988.7亿元(含电信改革专项收入600亿元)，支出982.0亿元;2010年收入558.7亿元(含国有股减持收入127.1亿元)，支出542.0亿元;①2011年收入765亿元(含国有股减持收入0.7亿元)，支出769.6亿元②;2012年收入875.07亿元，支出875.07亿元③。2013年，地方国有资本经营支出达到558.4亿元。从实际支出方向上看，国有资本经营预算本着“取之国企，用之国企”的支出原则，立足国家宏观经济政策和国有企业不同阶段的发展任务，重点用于了国有企业改革深化和竞争力提升以及国有经济结构调整等方面。
二、国有资本经营预算实施过程中存在的主要问题
与我国公共财政预算、政府性基金预算和社保基金预算相比，国有资本经营预算起步较晚，且无成熟经验可资借鉴，因此，相较其他预算制度而言，国有资本经营预算存在的问题和面临的困难更艰巨、更复杂。
(一)立法工作进展缓慢，体制机制尚不完善目前，除《中华人民共和国企业国有资产法》设专章规范国有资本经营预算，为国有资本经营预算实施提供最高级次的法律依据和保障外，国家还没有针对国有资本经营预算进行专门立法。国有资本经营预算工作的全面推进尚缺乏专门的、较高级次的法律依据。虽然《企业国有资产法》已经把国有资本经营预算制度写进法律，并使其成为法律要求，但相关规定仍然过粗、原则性有余、操作性不足;虽然国务院、财政部及国资委等相关部门针对国有资本经营预算已经出台了一系列政策措施且形成连续性，但相关政策措施仅对国有资本经营预算管理的某些环节做出了规定，包括国有资本经营预算支出管理办法、国有资本经营预算绩效管理办法在内的一些更加具体的实施办法还未制定和出台，国有资本经营预算的立法缺乏系统性、完整性。此外，国有资本经营预算的管理体制还未全面理顺，管理机制还很不完善。一方面，国有资本经营预算和公共财政预算之间的关系尚未很好地理顺，存在国有资本经营预算与公共财政预算交叉重复的现象。从国有资本经营预算的具体实施情况看，虽然部分省区市单独编制国有资本经营预算，但将其混入公共财政预算统一支出，国有资本经营预算的功能作用无法凸显。另一方面，中央与地方国有资本经营预算无法实现对接。
(二)收入来源单一，收入规模偏小国有资本经营预算的收入主要包括红利收入、股利股息收入、国有产权(含国有股份)转让收入、清算收入等。实施近六年以来，国有资本经营预算的征收范围逐步扩大，基本覆盖了大部分中央本级国有企业和地方国有企业。而从中央和地方的实际执收情况看，国有资本经营预算的收入来源基本上局限在国有资本红利的范围内。巨额存量国有资产处于低效运转状态，国有资本变现收入少之又少。受收入来源单一和红利征收比例较低的影响，目前我国国有资本经营预算的收入规模相对于国有企业不断增长的利润总额、上市公司的平均分红比例以及巨大的支出需求而言仍然偏小，要想发挥更大的调控作用还是捉襟见肘、力不从心。例如，中央2011年国有资本经营预算收入765亿元，是中央公共财政收入的1.5%;2012年江苏、四川、浙江、江西等27省区市本级国有资本经营预算收入规模不足10亿元，其中17个省区市不足5亿元，最小仅0.38亿元。据统计，从1994年到2006年，全国国有企业实现利润总额从1608亿元上升到12193.5亿元，巨额国有资本利润留存在了国有企业。2007—2010年央企实现利润总额共计36483.7亿元，而2008—2011年中央收取的国有资本经营预算收入仅为2895.9亿元，占央企利润总额的比例不足10%。
(三)支出规模较小、支出方式落后受制于偏小的收入规模和预算编制“以收定支、不列赤字”的基本要求，国有资本经营预算实施目前的支出规模很小，相对于国有资本经营预算近期目标和中长期目标的实现有非常大的差距。而且，不论从历年的支出规模还是支出规模增长幅度看，国有资本经营预算的支出规模比其他三大预算的支出都小得多。据统计，2008—2011年，中央本级国有资本经营预算累计完成支出2864.9亿元，而同期中央本级公共财政预算支出累计高达56414亿元，中央本级政府性基金预算支出累计3103.48亿元，全国社保基金预算支出21100.17亿元。从实际的支出方向和支出方式上看，国有资本经营预算的支出基本上是着眼于国有企业的内部循环，大量非公有制企业难以得到国有资本经营预算的支持，这样的支出方向有悖于市场经济公平竞争原则。而且各项支出基本上是撒芝麻式地进行，支持重点不够突出。国有资本经营预算的资本性支出主要是直接支出，即直接向国有企业追加资本金方式和增加债权方式。在现有简单、直接的支出方式下，通过国有资本经营预算实现国有资本运营的经济目标和政策目标是很难的。
(四)监督工作乏力，作用发挥受限《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》中明确规定了国有资本经营预算的收入征收、资金支出以及预算执行中的调整程序。但是，《意见》中的规定非常原则性，而且，目前针对国有资本经营预算所发的各类文件中都没有对国有资本经营预算的监督进行规定和说明。由于缺乏相关的法律依据，预算单位在编制国有资本经营预算时缺乏相应的监督，预算编制的随意性较大。在国有资本经营预算的支出环节，财政部门批复的国有资本经营预算资金到了国有企业后，财政部门和预算单位不再跟踪资金的后续使用。由于对资金的后续使用缺乏严格的监督和有效的绩效考评，企业便有了较大自主性，资金被挪作他用的情况普遍存在。
三、国有资本经营预算管理改革的着力点
国有资本经营预算作为我国政府预算体系的重要组成部分，应当发挥比预算收支更大的宏观调控作用，应当通过其国家层面的资本运作实现“四两拨千斤”的放大的经济社会效应。国有资本经营预算管理的继续改革应当放到中国经济转型、社会转型及全面建成小康社会的视野中去思考，以理顺管理体制与健全管理制度、扩大收入规模、调整支出方向与支出方式、强化监督等为着力点。
(一)理顺国有资本经营预算的管理体制并进一步建立健全各项规章制度
1.理顺管理体制是国有资本经营预算管理改革继续推进的重要前提和基础。一方面，要明确各级财政部门与预算单位之间的职责定位和权限边界。各级财政部门作为预算主管单位，其职能应强调“宏观性”，即主要定位于本级次国有资本经营预算各项规章制度的制定及国有资本经营预算宏观调控职能的发挥上。各预算单位则应突出“微观性”，主要定位于本单位国有资本经营预算的具体工作和本单位国有资产的保值增值。另一方面，寻求打通中央与地方国有资本经营预算之间衔接的有效渠道。中央与地方各自编制周期一致的本级国有资本经营年度预算，中央可以通过编制中长期国有资本经营预算来引导地方国有资本经营预算的编制。中央和地方各级的国有资本经营预算可依托国有资本经营预算支出，按比例出资，共同设立各类产业基金而相互影响与协调。同时，可以在统一的政府预算平台上，实现中央与地方两个预算的对接，最根本的目的就是要发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的作用，为政府公共财政职能的发挥做出贡献，通过社会性支出安排弥补公共财政预算和社保基金预算缺口。
2.健全的规章制度是确保国有资本经营预算依法推进的重要条件。首先应对国有资本经营预算进行专门立法，着手研究并起草《国有资本经营预算条例》(简称条例)，条例的出台旨在对将国有资本经营预算管理进行全面系统的规定，条例应包括且不限于以下内容:预算编制原则、预算编制目标、预算编制职责分工、预算收支范围、预算审批、预算调整、决算、监督及附录等。条例的出台将有助于预算管理单位和预算编制单位在工作中有法可依，也有助于社会公众和独立团体的外部监督。其次，各级财政部门和预算单位还应在现有各项制度和未来《国有资本经营预算管理条例》的框架下，研究制定更加具体、细致的实施细则和配套办法。
(二)继续扩大国有资本经营预算的收入规模扩大收入规模虽然不是国有资本经营预算的根本目标，但却是国有资本经营预算发挥更大作用的物质基础，而且扩大国有资本经营预算也是我国大规模国有资本规范运作的基本要求。
1.应继续扩大国有资本红利征收的范围。“十二五”期间，可以把国有资本经营预算红利的征收范围扩大到大型国有金融企业和规模较大的行政事业单位未脱钩企业。政策类国有企业和国防企业也可以短期内暂不列入征收范围，但是最终目标是要实现红利征收的全覆盖。同时还可以考虑从现在只向中央直接管理的一级企业收取扩大到向国有企业下属的独立核算的一、二级公司收取。
2.分类别、分阶段地提高国有资本红利征收比例。为确保提高征收比例措施具有可操作性，可以现有的分类为参考，以不影响企业正常经营为原则，以预算收入快速增长为目标，对央企红利征收比例做进一步的细化与调整。重点提高资源类国有企业中一些垄断程度和盈利水平都比较高的企业的红利征收比例。在实现到2020年国有资本红利上缴比例提高到30%的目标前提下，争取利用10年时间把部分垄断领域的国有资本红利上缴比例提高到35%～45%。
3.依托产权交易市场盘活巨额国有资产存量。既可以依托证券市场实现一部分国有股的减持变现，也可以通过产权交易市场出售部分存量资产。
4.确定国有控股上市公司的国有股减持比例及减持计划而逐年增加变现收入。目前，已有相当大比例的国有控股企业完成了证券市场上市，并实现了国有股权在资本市场的流通。可以通过减持国有控股上市公司国有股的办法来实现国有资本经营预算收入的增加。具体而言，应该编制中长期国有资本经营预算，推动并实施国有资本变现预算，将部分国有股权在证券市场上予以出售变现。
(三)合理调整国有资本经营预算的支出方向与支出方式国有资本经营预算首先应当调整支出方向，改变原有“取之国企，用之国企”的做法。通过打破所有制限制和不断扩大国有资本经营预算支出范围，实现国有企业与非公有制企业公平参与国有资本经营预算“二次分配”的目标。国有资本经营预算在安排支出时，必须充分考虑国家的战略目标、产业政策和国有经济结构调整规划，坚决不将资金投向落后产业或产能过剩的产业，而更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，优先安排资金投向前瞻性战略产业、技术创新、生态环境保护以及公共民生事业等领域。国有资本经营预算应当改变原有的通过直接注资等直接支出方式对企业的支持模式。通过直接支出与间接支出的有机结合实现国有资本经营预算功能的放大。具体而言，国有资本的间接支出可以体现为多种方式，可以由国有资本经营预算的行政主管部门牵头设立国有资本投资与运营公司负责国有资本的具体运营和投资行为，既可采取盘活存量的方式把部分国有股权划转到该公司;也可通过增量支持的方式把历年增加的国有资本经营预算收入全额或部分注入该公司再由其根据国家战略规划和市场竞争规律决定投资方向;也可以设立多家产业发展基金和重组重整基金，即国有资本依靠其特有的优势吸引大量社会资本和国外资本共同参与出资成立各类基金，或者中央与地方共同出资设立产业基金。通过支出方式的创新，既可以使政府行政管理部门真正履行好宏观调控职能，又可以很好地发挥市场在国有资本配置中的决定作用，把错装在政府上的手交还给市场。非国有资本和境外资本可以通过投资国有资本投资与运营公司的项目或者与国有资本共出资设立基金而获得更多的发展机会，非国有资本和境外资本的投资则可以很好地弥补部分国有项目的资金缺口，可谓一举两得甚至一举多得。
(四)强化对国有资本经营预算支出的监督考核国有资本经营预算支出的监督与考核是国有资本经营预算支出管理的重要内容。国有资本经营预算支出管理的各个环节都需要有严格的制度性监督和完善的标准化考核来保障。加强对国有资本经营预算支出的监督与考核，有利于发现和解决各级预算主体在支出管理活动中的问题与不足，提高预算资金的使用效率与效益，防止国有企业盲目扩张而不务主业。国有资本经营预算的主体包括预算主管部门(财政部门)、预算单位(国资委)、预算执行企业，应针对各预算主体在国有资本经营预算中所扮演的不同角色分别进行监督和考核。
1.对预算主管部门的监督与考核。对预算主管部门的监督与考核都应由国务院或人民代表大会负责。监督主要通过政府审计部门进行专项审计来完成。审计完成后应当形成《国有资本经营预算审计工作报告》，提交人大或相关机构备案。考核可以通过成立专门的委员会或评审团对预算主管部门进行实地调查、日常抽查、调查问卷等。同时应尽快建立和完善问责机制。国务院或人大根据政府专项审计形成的《国有资本经营预算审计工作报告》，针对主管部门在工作中出现的重大失职和不作为等问题，依照相关法律法规，对相关责任人做出相应处罚，并对各相关责任人做好备案记录，规定其三年内不得从事相同或相关工作。
2.对预算单位的监督与考核。对各级预算单位的监督与考核应由财政部门和其他相关政府部门负责。财政部门可以通过对预算单位定期或不定期的访谈座谈、问卷调查，或派出工作小组进行内部审计等形式履行监督职责。各项监督工作结束后应形成监督意见并反馈给预算单位以便其及时改进。对预算单位的考核主要包括预算支出安排产生的经济效益和社会效益;经营预算建议草案是否符合国有经济布局和结构调整的要求;工作中是否出现重大失职或者不作为情况;重大失职或不作为情况的影响程度和造成的损失;相关政府部门及所监管企业对其工作的评价等。财政部门和其他相关政府部门应对考核不合格和出现问题的相关责任人进行问责。针对预算单位在工作中出现的重大失职和不作为等问题，依照相关法律法规，对相关责任人做出相应处罚。同时对各相关责任人做好备案记录，规定其三年内不得从事相同或相关业务。
3.对预算执行企业的监督和考核。预算执行企业作为预算支出资金的直接使用人，对预算的实际执行情况和预算支出资金的使用效益最终负责。对预算执行企业的监督与考核主要由预算单位，即国资委负责。预算单位通过本部门内部或聘请会计师事务所对各预算执行企业的预算执行情况进行专项审计，或者组织不定期的实地调查、访谈座谈等完成对企业的监督。对预算执行企业主要监督以下方面:企业预算支出是否与申报的预算支出计划相一致;预算支出是否与上级批准的预算安排相一致;预算执行中是否出现非法挪用、占用、违规使用资金的情况;各项支出是否进行了翔实完整的记录和账务处理等。国资委对预算单位的考核主要包括两方面内容:一是对企业预算支出资金使用的合规性考核，即对预算资金是否按规定用途使用、是否存在挪用占用等非法使用问题进行考核，通过国资委部门内部审计或聘请会计师事务所的专项审计来考核;二是对企业预算支出资金的使用效益考核，即对预算资金使用过程中产生的社会效益和经济效益进行考核，包括对资本性支出的使用效益考核和对费用性支出的使用效益考核，应由国资委设置相应的考核指标进行考核。需要特别指出的是，监督与考核必须与相关部门和个人的利益紧密挂钩，切实保证责任落实到自然人。为此各级政府部门应当尽快研究并建立国有资本经营与投资责任追究机制。同时，要明确监督考核与责任追究只是保障国有资本安全和合理投资的手段之一，更为关键和重要的是要探索建立国有资本投资与运营的风险预警和防控机制。
作者：谭静单位：财政部财政科学研究所
