全国人大预算管理职权改革探析

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党的十八届三中全会做出了关于推进国家治理体系现代化和建设现代财政制度的战略部署，探讨预算法治变革和《预算法》实施过程中的重大问题。著名预算专家希克曾说：“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于他的预算能力。”预算的科学化是提升国家治理能力的重要途径。预算管理改革不仅要在政府层面进行，而且要在人民代表大会层面运行，建立具有法律保障、程序规范、富有实效的人民代表大会财政监督制度，这是市场经济和公共财政改革的内在要求。全国人大行使预算权有着天然的优势，既可以保障预算的科学性和民主性，又可以提升人大的权威。但是，实践中这一预算优势在我国尚没有得到很好的发挥。因此，推进全国人大预算管理的改革，完善人大的预算管理职权是我们的现实要求。

一、人大行使预算管理职权的现状及不足

（一）人大对预算职能不够重视

人大有三项职能，分别是立法、监督和预算。然而在实践中，人大对前两项职能的行使自觉性和主动性较高，对于预算职能却没有把它提到同等的高度，没有把预算作为人大的重要职能来行使。人大在潜意识中认为预算是政府的事，自己只要管审批就行，这形成了单方面的预算国务院说了算，人大看了也白看的局势。这对人大的权威是一个很大的挑战，也不利于人民民主的实现。所以，我们要对人大的职能进行重新定位，重视人大的预算职能。

（二）人大的预算审批权流于形式

在人大会议召开一个月前，国务院才向人大提交预算草案，换言之，人大只有一个月的时间来审核预算，而现在的预算草案做的又相当复杂，这对人大的审核而言是相当吃力的。况且人大仅有财经委员会来提供专业服务，无力解决预算的专业性问题。而在国外，通常用24个月的时间来审核预算，同时配备有大量的专业机构和人士来辅助审核。更有国家或者地区基于预算立法程序的特殊性，把预算审批权并列为与立法权同等的位置，用议会2/3的时间来审查和批准预算案。

（三）人大缺乏预算修正权

目前，人大对于政府部门提交的预算，只有否决权和通过权而没有修正权。也就是说，当人大发现预算案有部分问题时无权提出修正，只能通过或否定，这样的规定对于人大的职权行使是极为不利的。因为全盘否决只能恶化人大和政府的关系，不利于社会稳定，所以人大只能通过。这也是人大预算审批权规定的不完善之处。如果人大能对预算提出修正，国务院就可以进行相应的改正，这样可以保障预算的科学性。

（四）人大的预算监督权行使不力

监督权是人大预算职权中的核心权力，无监督就无预算。预算本身的特点及重要性也决定了必须有相应的预算监督制度，同时预算监督本身也是预算法治建设的一个重要环节。在预算监督中，人大要适时地引入公众参与机制。信息具有偏在性，人大要加强与社会公众的对话机制，获得相关的预算信息，这是由我国的国家性质和人大的本质所决定的。

（五）缺乏预算性法规

目前在整个预算领域，人大制定的法规少之又少，在法律层面仅有《宪法》和《预算法》两部法规。我国《宪法》主要明确了各级立法机关在预算方面的审批权，以及国家行政机关的预算编制权、执行权方面的少量内容。而西方发达国家则在宪法中对预算、税收、国债等公共经济问题单独设篇或单独设置大量的规定。我国宪法依据不充分，影响了相关的立法。

二、人大预算管理职权的改革

（一）注重人大的预算职能

人大作为我国的民意代表机关、立法机关，在预算结构中的重要地位是不言而喻的。从根本上讲，这是由立法机关作为民意代表机构的特性决定的。因此，人大要把预算职能提到重要的政治高度，把审批和监督预算作为自己的重大使命，因为这关系到能否守好国家的“钱袋子”，能否更好地代表人民的利益。

（二）完善预算审批权

要完善人大的预算审查制度，建立预算公开审查制度、政府投资项目审查制度、重大事项征求公民意见制度，通过制度创新确保人大预算审批权的有效运行。在预算审查中，要延长预算审查的周期，同时建立专业的委员会来提供支持，并在这一过程中引入公共参与的程序，如网络问政等，来加强预算的民主性和科学性。此外，人大常委会要重视并严格限制对预算调整方案的审批，因为原则上来讲已经通过的预算不能变动，因此限制预算的调整可以用来限制政府随意更改预算，提升预算案的权威性。

（三）增加预算修正权

我国预算法没有规定人大的预算修正权。赋予人大预算修正权可以使它更好地行使预算审批权，同时也在人大和政府之间提供更多的回旋空间。在实践中，全国人大要保障预算修正权行使的科学性，就必须保障对政府预算信息的充分占有。比如，人大可以派员参与政府的预算编制过程，并设立专门的委员会搜集相关的信息，而不是只依赖于政府在预算报告中向人大提供的信息。这样就不会陷入信息依赖的误区。人大具备了预算修正权，就可以对预算草案的内容提出建议，形成与政府的协商对话机制，政府据此来进行调整。此外，对于与预算密切相关的，但是没有体现在预算草案中的内容，人大也可以提出，并组织专家委员会与政府一起进行可行性论证，据以作出决策。

（四）完善预算监督权

全国人大要把预算监督贯穿在预算的整个过程。在事前监督环节，人大要着重依靠提前介入和预算初审来影响资金的分配和收入决策，而不是依靠人代会期间的大会审批来加强预算监督。因为这种监督是最有效率的，可以事先发现预算中的问题，并与政府沟通进行解决，降低预算成本。在预算审批环节，我们可以借鉴西方国家的做法，在人大预算监督过程中引入辩论制度和听证程序，以提高决策的科学性和民主性。在预算执行阶段，人大可以通过与财政、国税、地税、金融、审计等部门建立长期协作机制，实现对预算的动态监控，考核部门预算执行的绩效，逐步建立预算执行绩效考核制度，有效整合系统资源，充分利用信息集中优势，创新优化监控规则、建立健全动态监控制度。此外人大要建立预算问责制，对于政府部门违反预算法规定的情形，要规定相应的法律责任，主要以经济性责任为主。同时，人大要想保障以上预算监督手段的顺利实施，就必须完善相关的制度性和技术性措施，如加强预算方面的相关立法，使人大的监督有法可依，保证预算编制阶段预算的公开性和透明性，创新预算监督的技术性措施。

（五）制定预算性法规

目前新《预算法》的出台给我国的预算改革带来了曙光，是我国财政改革的一个良好开端。党的十八届四中全会明确指出了建设法治国家的重要目标，并把加强财政立法放在了重要的位置。配合新《预算法》的出台，我国也要制定相应的规范性文件，如预算法实施细则等。此外，预算作为国家收支的总规划，会随着每年的经济形势有所改变，这就需要根据我国的经济情况及时对预算类法律进行更新和调整。德国唯心论哲学代表人物之一黑格尔曾说：“法律并非是一成不变的，正如天空和海面因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化。”预算法也是如此。我们看到，国外预算的立法是非常详尽的，预算的每一个阶段都有相对应的法律法规来指导相关部门的行为。这是极其必要的，因为规范预算的实质意义就是管好政府的钱袋子。只有加强制度建设，才能使人大的预算行为有法可依，才可以从经济上约束政府的行政行为，推进“小政府”的形成，加快政府职能的转变，提高我国的社会治理能力。

作者：李杰 单位：郑州市审计局